III SA/Gd 403/26

Dnia 24 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jarosław Witych po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2026 r., sygn. akt SKO Gd/2849/26 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić sprzeciw 2. zwrócić Prezydentowi Miasta Gdyni kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu Po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez M. K., decyzją z 21 maja 2026 roku Prezydent Miasta Gdyni (dalej w skrócie zwany Prezydentem lub organem pierwszej instancji) odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. Od przedmiotowej decyzji M. K. wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej w skrócie zwane Kolegium lub organem odwoławczym), decyzją z 14 lipca 2026 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) – dalej w skrócie jako k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Prezydent, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zarządzeniem z 31 lipca 2026 r. wnoszący sprzeciw został zobowiązany do usunięcia braku formalnego sprzeciwu poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego do występowania przed sądami administracyjnymi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia sprzeciwu. Odpis zarządzenia został doręczony drogą elektroniczną 4 sierpnia 2026 r. (k. 30). W wyznaczonym terminie brak formalny sprzeciwu nie został usunięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Sprzeciw podlega odrzuceniu. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak wynika natomiast z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę bądź sprzeciw, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą bądź sprzeciwem może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, sprzeciw został wniesiony przez Prezydenta, który jako organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wydał decyzję, od której odwołanie rozpoznane zostało decyzją Kolegium objętą wniesionym sprzeciwem. W takiej sytuacji wnoszący sprzeciw Prezydent nie może być uznany za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Wynika to z faktu, że organ ten działał jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Tymczasem, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani wreszcie sama jednostka samorządu terytorialnego uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko to zostało również potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawa o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem to, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 866/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA przyznając, że jakkolwiek uchwała z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w każdej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony – jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, stwierdził, że zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. W wyroku tym odwołano się do orzecznictwa TK i sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że gmina (powiat) zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a, celem ochrony swoich interesów. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w innych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki: z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, oraz postanowienie z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji uznać należało, że Prezydent nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego od decyzji kasacyjnej Kolegium, uchylającej decyzję wydaną przez Prezydenta w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, sprzeciw wniesiony przez Prezydenta jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli z innych przyczyn aniżeli opisane w pkt 1-5a ww. przepisu, jego wniesienie jest niedopuszczalne. Tego rodzaju sytuacja wystąpi, jeśli sprzeciw (skarga) pochodzi od strony, która a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu sprzeciwu (skargi), ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jego wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. sprzeciwy (skargi) wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. postanowienie NSA z 19 grudnia 2024 r. I OSK 2317/24). Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw Zarządzeniem z 31 lipca 2026 r. został zobowiązany do usunięcia braku formalnego sprzeciwu poprzez złożenie pełnomocnictwa procesowego do występowania przed sądami administracyjnymi. Odpis zarządzenia został doręczony drogą elektroniczną 4 sierpnia 2026 r. (k. 30) co oznacza, że termin na usunięcie braku formalnego kończył swój bieg 11 sierpnia 2026 r. W wyznaczonym terminie brak formalny sprzeciwu nie został jednak uzupełniony, a w związku z tym wniesiony środek zaskarżenia podlegał odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tymi uregulowaniami, Sąd odrzuca sprzeciw, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jego braków formalnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i 3 w zw. z art. 64b p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu sprzeciwu. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.