III SA/Gd 406/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 lutego 2004r. nr [...] III SA/Gd 406/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 6 lutego 2004r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu u E. M.. Powołując się na zgromadzoną w sprawie dokumentację organ przedstawił przebieg pracy zawodowej strony w latach od 1962r. do 2002r., jak również stwierdził, iż z wywiadów środowiskowych wynika, że pomiary poziomu hałasu nie wykazywały przekroczeń normatywów higienicznych NDN na stanowiskach pracy. W wyniku badania specjalistycznego Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wydał "Wyniki badania specjalistycznego i orzeczenie" o braku podstaw do rozpoznania u E. M. choroby zawodowej. E. M. złożył odwołanie od w/w orzeczenia do Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G., który wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u E. M. choroby zawodowej. Biorąc to pod uwagę organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. E. M. złożył od powyższej decyzji odwołanie. Wskazał w nim na przedłużający się termin załatwienia sprawy. Nadto, po przedstawieniu przebiegu swojej pracy zawodowej, stwierdził, że od 1982r. słuch zaczął mu się pogarszać tak, że obecnie ma niedosłuch ucha prawego, a lewym uchu przez cały czas słyszy dokuczliwe dzwonienie i sygnały wysokich tonów. Obecnie skarżący używa aparatu wewnątrzusznego. W dalszej części skarżący kwestionuje rzetelność dokonywanych w miejscach pracy pomiarów hałasu, wymieniając przy tym nazwiska osób, które fakt ten mogłyby potwierdzić. W miejscu pracy panowały uciążliwe warunki pracy, wyziewy palonego smaru, dym i zapylenia spawalnicze oraz hałas dużego klucza pneumatycznego, wiertarek i młotów pneumatycznych. W końcu strona wskazała, że w okresie pracy w Stoczni "A" S.A. odszkodowanie za utratę słuchu dostały trzy osoby i osoby te pracowały w warunkach mniej szkodliwych niż strona. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prowadząc postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie wystąpił do Akademii Medycznej w G. Międzywydziałowego Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej G. o wydanie opinii uzupełniającej orzeczenie nr 55/2003. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 26 kwietnia 2004r. stwierdzono, że podtrzymuje się orzeczenie lekarskie nr 55/2003 o braku podstaw do rozpoznania u E. M. zawodowego niedosłuchu. Wyjaśniono w niej, że różnice jakie wykazano pomiędzy wynikami badań audiologicznych obiektywnych i subiektywnych mogą wynikać z agrawacji niedosłuchu przez badanego. Wskazano, że w wywiadzie środowiskowym z dnia 13 maja 2002r. opisano wyniki badań profilaktycznych okresowych strony, stwierdzono dobry słuch w 1985r., 1987r., 1989r. tj. po 27 latach pracy w Stoczni "B" i Stoczni "C". Niedosłuch zaczęto stwierdzać dopiero od 1992r., pomimo, że warunki pracy a tym samym tzw. "tło hałasu" najprawdopodobniej było podobne. Badania środowiskowe tj. poziomu hałasu na stanowiskach elektromontera przeprowadzone były przez Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. w 1997r. i 1999r. a natężenie stwierdzonego hałasu nie przekraczało nie tylko normy higienicznej lecz miało wartość, która uznawana jest za absolutnie nieuszkadzającą ( 73,7dB-1997r. i 69dB-1999r.). Decyzją z dnia 1 czerwca 2004r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i treści złożonego przez stronę odwołania, organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Stwierdził, że wywiady środowiskowe zostały sporządzone przez osoby upoważnienie i nie budzą zastrzeżeń, nadto wykazano w nich, na stanowiskach pracy E. M. nie stwierdzono przekroczeń normatywów higienicznych poziomu dźwięku. Nadto organ powołał się na znajdujące się w aktach sprawy orzeczenia lekarskie, w tym zwłaszcza na opinię uzupełniająca z dnia 26 kwietnia 2004r. sporządzoną przez Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G., który podtrzymał swoje orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ podał, że w opinii wyjaśniono, że różnice jakie wykazano pomiędzy wynikami badań audiologicznych obiektywnych i subiektywnych mogą wynikać z agrawacji niedosłuchu przez badanego. Poza tym pierwsze objawy ubytku słuchu zaczęto stwierdzać od 1992r. po wielu latach pracy w stoczni, co może sugerować brak związku przyczynowego ubytku słuchu z wykonywaną pracą i może być potwierdzeniem wspomnianej agrawacji niedosłuchu. W końcu organ stwierdził, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie, a ten warunek nie został spełniony. Skargę na powyższa decyzję złożył E. M.. Skarga w swej treści jest powtórzeniem treści odwołania, które Sąd szczegółowo przedstawił powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Nadto, w myśl art. 135 ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Definicję choroby zawodowej określał obowiązujący w dacie wydania decyzji przepis § l ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), stanowiąc, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że definicja choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie chorób zawodowych wymienionych w załączniku do cyt. rozporządzenia, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego, objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których szczegółowe określenie zawarte jest w ust. 2 § l rozporządzenia. Decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku wydawana jest na podstawie orzeczenia lekarskiego właściwych jednostek organizacyjnych ( § 10 ust. 1 rozporządzenia). W orzecznictwie sadów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż bez orzeczenia lekarskiego - opinii, bądź sprzecznie z nim, organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego ( tak zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2002r., sygn. akt OPS3/02). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydane są przez organ administracji publicznej, który przy rozpoznaniu stosuje kodeks postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami, chyba, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera odmienne regulacje. Jak już wyżej wskazano, rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych określało prawną definicję choroby zawodowej. O ile zatem zachodzi związek przyczynowy pomiędzy zachorowaniem na chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych a szkodliwymi warunkami pracy w środowisku pracy, to mamy do czynienia co do zasady z chorobą zawodową. Skoro jednak choroba nie daje się ustalić prawnie lecz konieczne są do tego badania i diagnostyka lekarska, to należy wskazać m. in. także na prawdopodobieństwo zachorowania na chorobę spełniającą kryteria choroby zawodowej. W przedmiotowej sprawie stwierdzono u skarżącego niedosłuch obustronny typu odbiorczego charakterystyczny dla sytuacji, w których występuje narażenie w środowisku pracy na hałas. Organy administracji, jak również jednostki orzecznicze uznały jednakże, że skoro nie było przekroczenia norm hałasu, to nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Należy jednak zauważyć, że powołane rozporządzenie z 1983 r. nie zawierało takiego wymogu. Niejednokrotnie wskazano w orzecznictwie, że nie było podstaw do określania kryteriów poza ustalonymi rozporządzeniem z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Wprawdzie konieczne było określenie wykazu wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, ale to nie oznacza, że praca w hałasie o niższych wskaźnikach nie stanowi pracy w narażeniu na hałas w rozumieniu § 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organy administracyjne orzekające w tego rodzaju sprawach powinny zatem wziąć pod uwagę przy ocenie działania czynnika szkodliwego m.in. rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Nie znaczy zatem, że wystarczy stwierdzić normy niższe niż w wykazie dopuszczalnych normy aby wyprowadzić wniosek co do braku zagrożenia w środowisku pracy. W przedmiotowej sprawie odmówiono ustalenia, że skarżący pracował w warunkach szkodliwych narażających na chorobę zawodową wymienioną w poz. 15 wykazu chorób zawodowych do rozporządzenia z 1983 r. uznając, że na stanowiskach pracy skarżącego nie było przekroczeń normatywów higienicznych poziomu dźwięku. Należy jednak zauważyć, że badania poziomu hałasu przeprowadzane były przez Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. na stanowiskach pracy zajmowanych przez skarżącego 3 razy: w Stoczni "E" w 1990r. i w "F" Sp. z o.o. w 1997r. i 1999r. Nie można zatem uznać, że powyższa okoliczność została w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona. Nadto organ uznał, że pierwsze objawy ubytku słuchu zaczęto stwierdzać u skarżącego od 1992r. po wielu latach pracy w stoczni, co może sugerować brak związku przyczynowego ubytku słuchu z wykonywaną pracą i może być potwierdzeniem wspomnianej agrawacji niedosłuchu. Odnosząc się do powyższe należy zauważyć, że ani z wywiadów środowiskowych ani z orzeczeń lekarskich nie wynika bezspornie, że choroba, na którą cierpi skarżący nie jest chorobą zawodową, bowiem nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że przez cały okres pracy zawodowej ( od 1962r. do 2002r.) skarżący nie był narażony na ponadnormatywny hałas w miejscu pracy, a ponadto wątpliwość budzi i jest nie zaakceptowania przyjęcie przez organ drugiej instancji tezy, że skoro ubytek słuchu wystąpił u skarżącego dopiero w 1992r., to może to sugerować brak związku przyczynowego ubytku słuchu z wykonywaną pracą. Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne może okazać się w tym przypadku uwzględnienie indywidualnych skłonności pracownika. W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : "rozporządzenie nie wyklucza możliwości powstania uszkodzenia słuchu w warunkach nieprzekraczających dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Istotne znaczenie dla powstania choroby w związku z warunkami pracy ma także osobnicza wrażliwość pracownika na czynniki szkodliwe występujące w pracy. Ten sam hałas może u jednych osób nie wywołać uszkodzenia słuchu, u innych zaś osób może spowodować upośledzenie słuchu. Przestrzeganie przez pracodawcę przepisów dotyczących NDN rzutuje tylko na ustalenie winy bądź braku winy pracodawcy w powstaniu choroby zawodowej, nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy".( wyrok z dnia 27 lutego 1998r., sygn. akt I SA 1862/97, LEX nr 45840, podobnie zob. wyrok z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt I SA 2244/00, LEX nr 53801). Orzeczenia lekarskie winny zatem uwzględnić faktyczne oddziaływanie hałasu na pracownika ubiegającego się o stwierdzenie choroby zawodowej, a w razie istnienie innych przyczyn niedosłuchu konieczne byłoby przyczyny te wskazać i umotywować czy z uwagi na większy stopień prawdopodobieństwa one spowodowały chorobę. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Zachodzi zatem konieczność dodatkowego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności pracy skarżącego mając na uwadze, że natężenie hałasu niższe niż przewidziano jako dopuszczalne nie stanowi podstaw do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej o ile między pracą w takich warunkach a powstałym niedosłuchem zachodzi związek przyczynowy. W tym stanie rzeczy skoro sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego załatwienia, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających stwierdzenia choroby zawodowej przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.