III SA/Gd 409/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 maja 2021 r. nr 3691/21/VIII/R w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania. III SA/Gd 409/23 UZASADNIENIE Zarządzeniem z dnia 18 maja 2021 r. nr 3691/21/VIII/R Prezydent Miasta Gdyni ogłosił otwarty konkurs ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na wsparcie realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2021-2023 (§ 1). W § 2 zarządzenia określono wysokość dofinansowania i zasady ich podziału na poszczególne lata. W § 3 zarządzenia wskazano, że ogłoszenie o konkursie stanowiące załącznik do zarządzenia podlega opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie miejskiego portalu internetowego oraz na tablicy ogłoszeń w Gdyńskim Centrum Organizacji Pozarządowych, zaś jego skrócona wersja w biuletynie Ratusz. W załączniku do powyższego zarządzenia wskazano, że konkurs jest prowadzony na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 13, pkt 27 i pkt 33 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wskazano także, że oferty należy składać za pośrednictwem generatora ofert na stronie internetowej [...] w terminie do 9 czerwca 2021 r. do godziny 23:59:59. Powyższe zarządzenie zaskarżyło Stowarzyszenie [...], zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako k.p.a.) przez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz przez brak opublikowania ogłoszenia w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (u.d.p.p.w.) w zw. z art. 57 k.p.a. przez niezgodne z przepisami ustalenie terminu na składanie ofert, co uniemożliwiło przystąpienie do konkursu osobom zainteresowanym. Strona skarżąca wskazywała, że art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. przewiduje termin nie krótszy niż 21 dni od daty ogłoszenia o konkursie w wymagany sposób do końca terminu przewidzianego do składania ofert. Informacja o konkursie ukazała się zaś na portalu internetowym Miasta Gdynia w dniu 19 maja 2021 r., natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej opublikowano ją dopiero 25 maja 2021 r. co spowodowało, że czas na składanie ofert uległ skróceniu poniżej 21 dni, co jest sprzeczne z ustawą. Co więcej, ogłoszenie o konkursie na stronie BIP nie jest obecnie w ogóle dostępne. Skarżące stowarzyszenie dopiero 7 lutego 2022 r. uzyskało wiedzę o powyższym uchybieniu i zdecydowało o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 358/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu ze względu na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie powoływanej jako p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym rozstrzygnięcia organów władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego przeprowadzonego w oparciu o u.d.p.p.w. jak i bezczynność w podejmowaniu rozstrzygnięć w takich konkursach, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20, orzekł, że art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 maja 2021 r. stanowi jedynie o ogłoszeniu otwartego konkursu ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na realizację zadania publicznego w latach 2021-2023. Zarządzenie to nie jest aktem wydanym w postępowaniu administracyjnym, nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma też charakteru władczego, jednostronnego i rozstrzygającego. Nie jest ono także aktem generalnym i nie zawiera regulacji o charakterze normatywnym. Jest to jedynie rodzaj swoistego zaproszenia do składania dobrowolnych ofert wykonania zadania, które nie nakłada na żaden podmiot praw ani obowiązków, wbrew jego woli ani nie ogranicza niczyich praw. Zdaniem Sądu I instancji ustawa u.d.p.p.w. nie zawiera również przepisu szczególnego przewidującego sądowoadministracyjną kontrolę wstępnego etapu postępowania konkursowego. Realizacja zleconego zadania publicznego przez podmiot niepubliczny odbywa się zatem w przedmiotowej sprawie w formie właściwej dla prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa na organie administracji publicznej, który je zlecił. Ostatecznie w ocenie Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że zaskarżone zarządzenie ma walor jedynie informacyjny, a zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 102/23 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie [...] w G. od powyższego postanowienia postanowił je uchylić i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że konieczną i wystarczającą podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej jest stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 15 grudnia 2020r., sygn. akt SK 12/20 (OTK-A 2021, nr 2). Zdaniem NSA Sąd I instancji, odrzucając bezzasadnie skargę strony skarżącej kasacyjnie, całkowicie pominął wynikające z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. oceny prawne. W części rozważającej uzasadnienia powyższego wyroku o charakterze interpretacyjnym (a więc mającym bezpośredni i normatywny wpływ na procesy sądowej wykładni i stosowania prawa) Trybunał autorytatywnie stwierdził, że wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów (zob. pkt 3.5). Nie ulega zatem wątpliwości, że z oceny interpretacyjnej Trybunału expressis verbis wynika, iż również samo wszczęcie postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dalszej części wywodów trybunalskich stwierdzono, że okoliczność, iż samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów u.d.p.p.w. a nie przepisów k.p.a., nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. W konkluzji rozważań (pkt 4) Trybunał stwierdził, że skutkiem wydanego wyroku jest wyeliminowanie znaczeń tych przepisów, które zostały wskazane w sentencji orzeczenia jako niekonstytucyjne, co oznacza to, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym należy uznać, że Sąd I instancji nie był uprawniony do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotowej skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 maja 2021 r. nr 3691/21/VIII/R w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert, albowiem zaskarżony akt w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi w ocenie Trybunału Konstytucyjnego czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę pozostawał związany przedstawiona powyżej wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 102/23. Wiążące dla sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie jest stwierdzenie, przez Naczelny Sąd Administracyjny, że samo wszczęcie postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie konkursowe, zainicjowane zaskarżonym zarządzeniem nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., a zatem nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. Istota zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą sprowadzała się jednak do niezachowania wymaganego przez przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 - powoływanej dalej jako u.d.p.p.w.) okresu 21 dni między datą ogłoszenia o konkursie w Biuletynie Informacji Publicznej i terminem kończącym możliwość składania ofert. Skarżące stowarzyszenie wskazywało także w toku postępowania, że umieszczenie ogłoszenia o konkursie w centrum organizacji pozarządowych w Gdyni nie czyniło zadość ustawowemu wymogowi umieszczenia go w siedzibie organu. Żadnego z powyższych zarzutów nie można uznać za uzasadniony. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert. Termin do składania ofert nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia, o którym mowa w ust. 3. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 3 u.d.p.p.w. otwarty konkurs ofert ogłasza się: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej; 2) w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń; 3) na stronie internetowej organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma precyzyjne rozgraniczenie dwóch odrębnych kwestii, a mianowicie samej treści normatywnej zarządzenia – podlegającej kontroli sądowej w sprawie ze skargi na to zarządzenie oraz kwestii prawidłowości wykonania zarządzenia, mogącej mieć znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności z prawem samego rozstrzygnięcia konkursu. W niniejszej sprawie skarżące stowarzyszenie uczyniło przedmiotem zaskarżenia zarządzenie o ogłoszeniu konkursu. Zatem to jego treść normatywna, a nie następujące w okresie późniejszym jego wykonanie podlegało kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny według kryterium zgodności z prawem. Zarządzenie z dnia 18 maja 2021 r. naruszałoby przepis art. 13 ust. 1 i 3 u.d.p.p.w. w zakresie dotyczącym ustalenia terminu składania ofert, gdyby określało termin ten w sposób obiektywnie uniemożliwiający zachowanie okresu 21 dni wymaganego przez art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. Byłoby tak, gdyby w zarządzeniu z 18 maja 2021 r. wskazano końcowy termin składania ofert na datę 7 czerwca lub wcześniejszą. W tym przypadku, nawet niezwłoczne ogłoszenie konkursu w wymaganej prawem formie, nie umożliwiłoby bowiem zachowania ustawowego terminu 21 dni. Innymi słowy w tej sytuacji już w treści zarządzenia tkwiłaby wada, uniemożliwiająca prawidłowe przeprowadzenie i rozstrzygnięcie konkursu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż ustalona w zarządzeniu data upływu terminu do składania ofert, przy założeniu umieszczenia ogłoszenia o konkursie w wymaganych publikatorach w dniu wydania zarządzenia lub w dniu następnym, odpowiadała wymogowi art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. Zatem zarządzenie umożliwiało przeprowadzenie konkursu w sposób zgodny z prawem, o ile jego wykonanie w zakresie dotyczącym wymaganej publikacji ogłoszenia o nim nastąpiłoby niezwłoczne to znaczy w dniach 18 lub 19 maja 2021 r. Jednak to, czy ogłoszenie o konkursie ukazało się we właściwym terminie we wszystkich przewidzianych prawem formach mogłoby jednak podlegać kontroli w postępowaniu ze skargi na rozstrzygnięcie konkursu, a nie w postępowaniu ze skargi na zarządzenie o jego ogłoszeniu. Zarzut skarżącego stowarzyszenia, dotyczący wadliwości określonej w zarządzeniu końcowej daty okresu przewidzianego na składanie ofert dotyczy zatem nie samej treści normatywnej zaskarżonego zarządzenia, a jedynie sposobu jego wykonania i sprowadza się do twierdzenia, że spóźnione ogłoszenie o konkursie zamieszczone w BIP uniemożliwiło prawidłowe przeprowadzenie i rozstrzygnięcie konkursu. Także i drugi zarzut dotyczący określonego w zaskarżonym zarządzeniu miejsca umieszczenia ogłoszenia (w siedzibie organu) należy uznać za bezzasadny. Jeśli ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przewiduje bowiem obowiązek umieszczenia ogłoszenia o konkursie w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń, to przyjąć należy, że miejscem takim jest także należący do gminy lokal, w którym prowadzona jest działalność związaną z wolontariatem i organizacjami pozarządowymi. To do tych podmiotów kierowane są ogłoszenia, o których mowa w art. 13 ust. 3 u.d.p.p.w., i jeśli istnieje znany w danej społeczności, należący do gminy punkt, w którym koncentrują się sprawy wolontariatu i organizacji pozarządowych, to umieszczenie w nim ogłoszeń o konkursach nie narusza art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w., który wymaga, by ogłoszenia te publikowane były w siedzibie organu. W tym stanie sprawy, uznając skargę za bezzasadną Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.