III SA/Gd 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 lipca 2015 r., nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 16 maja 2011 r. (nr [...]) Wójt Gminy orzekł o zmianie swojej decyzji z dnia 28 lipca 2010 r. (nr [...])w ten sposób, że z dniem 1 czerwca 2011 r. należne świadczenia wypłacane będą w Banku Spółdzielczym w K., Oddział w L. ul. [...] w godzinach od 8:00 do 17:00. Wydanie decyzji wiązało się z faktem, że w dniu 4 maja 2011 r. została podpisana umowa z Bankiem Spółdzielczym w K. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 6 lipca 2015 r. zawiadomiło B. H. o wszczęciu z urzędu postępowania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 maja 2011 r. Decyzją z dnia 16 lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 16 maja 2011 r. W uzasadnieniu organ zacytował art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że przepisy te ustalają swoistą hierarchię osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Uprawnienie krewnych pierwszego stopnia wyprzedza analogicznie uprawnienia innych osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1a cytowanej ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w dalszej kolejności, mogły uzyskać prawo do świadczenia jedynie wówczas gdyby zabrakło krewnych pierwszego stopnia lub gdyby żadna z tych osób obiektywnie nie mogła takiej opieki sprawować np. ze względu na własną chorobę, niepełnosprawność, a nie jedynie z uwagi na to, że z przyczyn ekonomicznych nie chce zrezygnować z zatrudnienia. Z analizy przekazanej dokumentacji wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 maja 2011 r. orzekł o zmianie decyzji przyznającej stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością zapewnienia opieki osobie legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności - teściową A. M. H., w okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. w zakresie dotyczącym miejsca wypłaty tego świadczenia. Organ zauważył, że B. H. jako synowa osoby wymagającej opieki nie spełniała przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie była podmiotem zobowiązanym do alimentacji w stosunku do teściowej. Mimo tradycyjnego pojęcia rodziny synowa nie jest osobą spokrewnioną z teściową w rozumieniu przepisów prawa. Prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obowiązek ten sprowadza się do dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W sprawie występują krewni w linii prostej, którzy w pierwszej kolejności są zobowiązani do alimentacji względem matki tzn. córki i syn. B. H. jako powinowata nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji w stosunku do teściowej, co oznacza, że nie jest podmiotem uprawnionym do przedmiotowego świadczenia. W konsekwencji utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego stronie na mocy decyzji z dnia 28 lipca 2010 r. zasadnym było również uznanie decyzji zmieniającej tą decyzję w zakresie dotyczącym miejsca wypłaty świadczenia jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa obowiązującego w dniu jej wydania w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuciła, że nie została poinformowana, iż jedynie najbliższa rodzina może ubiegać się o świadczenie. Decyzją z dnia 8 listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 16 lipca 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził, że organ prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym i uwzględni wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Co istotne, prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, wynikającego z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby-obowiązek alimentacyjny, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, a to oznacza, że aby móc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, to trzeba spełnić wszystkie zawarte tam przesłanki. Słusznie zauważa strona, iż to jej mąż - a syn A. M. H. jest uprawniony do wskazanego świadczenia. B. H. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że nie do końca rozumie treść decyzji. Podkreśliła, że nie czuje się winna zaistniałej sytuacji, gdyż błędy popełnili urzędnicy przyznając jej świadczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2015 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 16 maja 2011 r. (nr [...]), którą zmieniono decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lipca 2010 r. (nr [...]) przyznającą B. H. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad teściową – A. M. H. na okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23), dalej jako "k.p.a.", a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na jej wadliwość od dnia wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Przy czym rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji, a nie jest uprawniony rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu o czym strona została powiadomiona w dniu 6 lipca 2015 r. Sprawa niniejsza dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepisem prawa materialnego, który stanowił podstawę wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 16 maja 2011 r. (nr [...]) był art. 32 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który stanowi, że zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W decyzji tej Wójt Gminy w ogóle nie zajmował się kwestią uprawnień B. H. do świadczenia pielęgnacyjnego, nie powoływał się również w podstawie prawnej i uzasadnieniu tej decyzji na art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takim stanie sprawy Kolegium nie mogło stwierdzić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji z dnia 16 maja 2011 r. uznając, że rażąco narusza ona art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to przepisy nie stanowiły podstawy prawnej ww. decyzji. Na marginesie, odnosząc się do prezentowanego przez Kolegium stanowiska, Sąd wskazuje, że wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, do których odwoływało się Kolegium w swoich decyzjach, na moment wydania decyzji przez Wójta Gminy była niejednolita. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na celu ujednolicenie orzecznictwa sądów administracyjnych, w dniu 9 grudnia 2013 r. podjął uchwałę I OPS 5/13, że: "Osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)." W orzecznictwie ugruntowane jest zaś stanowisko, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 959/08 oraz z dnia 23 października 2015r., II OSK 390/14). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzająca ją decyzję z dnia 16 lipca 2015 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Z prezentowanego wyżej stanowiska Sądu wynika, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 maja 2011r.. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. W takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że istnieje wyrażona w art. 105 § 1 k.p.a. podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).