III SA/Gd 410/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 maja 2007 r. nr [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 11 maja 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), odmówił J. K. tymczasowego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w S., o powierzchni 156 m2 w celu dalszego zagospodarowania terenu zielenią, zgodnie z przedstawionym planem sytuacyjnym. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że pas drogowy będący częścią działki nr [...] znajduje się w sąsiedztwie zabudowy szeregowej domków jednorodzinnych i przylega bezpośrednio do innych działek. Z tego względu – zdaniem organu – nieunikniona staje się kolizja między podstawową funkcją drogi jaką jest obsługa ruchu pieszych i pojazdów, a zajęciem pasa drogowego w celu urządzenia ogródka warzywnego w tym miejscu. Prezydent podkreślił, że czynnik obsługi ruchu ma priorytetowe znaczenie. Nadto dodał, że wnioskodawczyni, posiadając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dokonała jego przegrodzenia przerywając tym samym ciąg komunikacyjny i uniemożliwiając przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych dokonywanych na zlecenie Urzędu Miejskiego w S. Z ustaleń organu wynika, że została wszczęta procedura sprzedaży działki nr [...], a Prezydent Miasta [...] wyraził zgodę na jej podział geodezyjny w celu wydzielenia działki przeznaczonej do zbycia na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości położonej przy ul. [...]. W tych okolicznościach wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności spowodowałoby, że wydzielona działka (która sąsiaduje ze sporną częścią pasa drogowego) zostałaby pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Nadmienił, że uprawa warzyw nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku wydania zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. K., w którym podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydzielona działka zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Odwołująca się wskazała, iż potencjalni nabywcy działki nr [...] posiadają dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Zarzuciła organowi, iż przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił interesu strony związanego z dotychczasowym użytkowaniem działki, a także bez uzasadnienia nie uwzględnił złożonego w piśmie z dnia 2 kwietnia 2007 r. wniosku dowodowego – przeprowadzenia oględzin terenu. Odwołująca się podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wykazał związku pomiędzy sprzedażą działki nr [...] a terenem dotychczas dzierżawionym przez stronę. Podkreśliła przy tym, że dzierżawiony teren nie spełnia kryteriów drogi, a powoływany przez organ ruch pieszy i pojazdów nie ma miejsca na tym terenie. W tych okolicznościach – w ocenie odwołującej się – wydana decyzja narusza granice swobodnego uznania administracyjnego. Zdaniem strony prezydent niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Błędnie bowiem przyjęto, iż dzierżawiony teren to droga lub pas drogowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 9 lipca 2007 r., nr [...] w całości podtrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji i prezentowane przez niego stanowisko. Organ odwoławczy ustalił, że J. K. w roku 2007, pomimo braku pozytywnej decyzji zarządcy drogi, użytkowała na zasadzie wyłączności fragment pasa drogowego ul. [...]. Wskazał, że w odniesieniu do roku 2006 stan pasa drogowego uległ zmianie w związku z wyznaczeniem do sprzedaży działki nr [...] w jej nowych granicach. Z map ewidencyjnych wynika bowiem, że teren zajmowany w pasie drogowym przez odwołującą się uniemożliwi dostęp do drogi nabywcom działki. Podkreślił, że zabudowa nieruchomości przylegających do ul. [...] w tym fragmencie ma charakter zabudowy szeregowej, która obejmuje całą szerokość zabudowanych działek. W takim stanie faktycznym pozostawienie nabywcom działki nr [...] swobodnego dostępu do drogi od strony zajętego pasa ma istotne znaczenie i może stanowić negatywną przesłankę uniemożliwiającą dalsze wykorzystywanie pasa drogi przez odwołującą się. Kolegium stwierdziło, że posiadanie przez J. K. interesu w dalszym uzytkowaniu pasa drogowego nie budzi wątpliwości, jednak pozostaje on w kolizji z interesem innych osób, których prawo dostępu do drogi publicznej zostałoby istotnie ograniczone. Nadmieniono, że użytkowana przez odwołującą się nieruchomość jako ogródek w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych stanowi drogę i przede wszystkim jako droga powinna być wykorzystywana. Inny sposób wykorzystywania drogi jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji gdy nie koliduje z zasadniczym jej przeznaczeniem. Organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości w dokonanej przez prezydenta ocenie stanu faktycznego. W tym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła J. K. Argumentacja skargi powiela zarzuty podniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu, że od 2000 r. w sposób nieprzerwany strona dzierżawi sporny teren, który zagospodarowała na ogródek kwiatowy. Jednocześnie wskazała, że przedmiotowy teren nie stanowi utwardzonej drogi, wobec czego wykorzystywanie go w dotychczasowy sposób nie koliduje z uzasadnionym przeznaczeniem drogi. Podkreśliła również, że ewentualni nabywcy działki nr [...] posiadają już dostęp do drogi publicznej, a przepisy prawa nie zobowiązują do ustanowienia do niej dwóch dostępów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia złożonego przez J. K. wniosku z dnia 20 grudnia 2006r. stanowiły art. 39 ust. 1 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako ustawa). W myśl przepisu art. 40 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy m.in. zgodnie z pkt 4 zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zatem zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów oznacza lokalizację w obrębie tego pasa urządzeń lub obiektów materialnych lub też uniemożliwienie korzystania z niego przez inne osoby wskutek prowadzenia robót ewentualnie zajęcia w innym celu – na prawach wyłączności. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku - w niniejszej sprawie celem zajęcia pasa drogowego jest prowadzenie tam ogródka. Należy w tym miejscu zauważyć, że brzmienie tytułu i treści powołanej ustawy wskazuje, że zawarte w niej przepisy nie dotyczą dróg nie mających statusu prawnego dróg publicznych. Art. 1 ustawy stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie jej przepisów do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli się na kategorie dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych ( art. 2 ust. 1 ustawy). Ustawa reguluje sposób w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując przy tym, że winna ona spełniać nadto określone parametry techniczne. W przypadku drogi gminnej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu ( art. 7 ust. 2 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe ( art. 8 ust. 1 ustawy). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu ( art. 8 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że "skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych", a do takich zaliczyć należy powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 39 ust. 1 i 40 ustawy ( tak zob. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2002r. sygn. akt OPK 28/02, ONSA 2003/2/57, czy podobnie uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005r. sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i WSA 2005/5/88). Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest stwierdzenie, że o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że oba orzekające w sprawie organy przyjęły, iż droga (działka nr [...]), której dotyczy wniosek skarżącej jest drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do twierdzeń skargi odnośnie fizycznego stanu drogi i braku infrastruktury właściwej dla dróg przeznaczonych dla ruchu pojazdów, stwierdził, że droga stanowi drogę publiczną i jako taka figuruje w ewidencji gruntów. W świetle tego co powiedziano wyżej, takie stanowisko należy uznać za błędne. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że działka nr [...] jest własnością Gminy Miejskiej [...], nie daje to jednak podstaw do twierdzenia, że stanowi ona drogę publiczną. Brak jest bowiem w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na to, że została podjęta uchwała o zaliczeniu tej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Mając to na uwadze Sąd uznał, że brak aktualnych ustaleń co do okoliczności istotnej dla zastosowania powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych skutkować musi oceną, że organy administracji naruszyły przepisy procedury zobowiązujące do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w drodze wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a. ) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd działając na mocy art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organów obu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić jaka jest sytuacja prawna drogi i - w zależności od treści tych ustaleń – wydać orzeczenie w sprawie. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepis art. 152 powołanej ustawy nie miał zastosowania.