III SA/Gd 412/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Wojewody z dnia 18 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr [...] – w częściach dotyczących przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 r. Starosta na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o uznaniu H. O. z dniem 3 czerwca 2008 r. za osobę bezrobotną, jednocześnie odmawiając mu przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że H. O. nie spełnia warunków do nabycia prawa do zasiłku, bowiem rejestracji dokonał w dniu 3 czerwca 2006 r. , czyli po upływie 14 dni od dnia ustania czasowej niezdolności do pracy, jak też nie legitymuje się okresem zatrudnienia w wymiarze co najmniej 365 dni w 18 miesiącach poprzedzających dzień zarejestrowania. W odwołaniu od decyzji H. O. podniósł zarzut błędnej interpretacji przez organ przepisu art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wyjaśnił, że w Powiatowym Urzędzie Pracy, jeszcze przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia 10 czerwca 2008r. w sprawie zasiłku chorobowego, odmówiono mu rejestracji z uwagi na brak rozstrzygnięcia ZUS. Pracownik PUP nie odnotował wówczas faktu zgłoszenia skarżącego do rejestracji. Wniosek o ponowną rejestrację złożył w dniu 3 czerwca 2008r. , odmówiono mu jednak prawa do zasiłku, gdyż zgłoszenie miało miejsce po upływie 14-dniowego terminu od pobierania zasiłku chorobowego po zaprzestaniu innej pracy zarobkowej. H. O. twierdził, że niedotrzymanie przez niego ww. terminu było wynikiem przewlekłości postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 18 września 2008 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) oraz art. 73 ust. 5 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że H. O. nabył status osoby bezrobotnej w dniu 25 maja 2007 r. , który utracił z dniem 5 października 2007 r., zaś do ponownej rejestracji zgłosił się w dniu 3 czerwca 2008 r. Spełnił on w tym dniu wymogi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co skutkuje uzyskaniem przez niego statusu bezrobotnego od dnia 3 czerwca 2008 r. Nie wykazał się natomiast spełnieniem w dniu rejestracji wymogów art. 73 ust. 7 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) w/w ustawy, gdyż w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację nie wylegitymował się okresem zatrudnienia w wymiarze co najmniej 365 dni, a jedynie 329 dni. Ponadto nie spełnia on wymogów art. 73 ust. 5 ustawy, regulującego warunki ponownego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, którego okresu pobierania bezrobotny nie wyczerpał w całości podczas poprzednich rejestracji. H. O. nie zarejestrował się bowiem w PUP jako bezrobotny w ciągu 14 dni od dnia zaprzestania pobierania zasiłku po ustaniu zatrudnienia, z powodu którego podjęcia utracił po raz ostatni status bezrobotnego. Postępowanie ZUS dotyczące wypłaty zasiłku chorobowego z ubezpieczenia wypadkowego zakończyło się wydaniem w dniu 10.06.2008 r. decyzji o odmowie wypłaty zasiłku chorobowego za okres od 1 kwietnia do 18 czerwca 2008 r. , która została anulowana decyzją z dnia 4 lipca 2008 r. o odmowie wypłaty zasiłku chorobowego za okres od 1 kwietnia do 19 maja 2008 r. Decyzja ta zmieniła okres pobierania zasiłku. H. O. wniósł odwołanie od tej ostatniej decyzji, a nie decyzji z dnia 10.06.2008 r., wobec czego przyszłe rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych będzie odnosiło się wyłącznie do pobierania zasiłku w dniach od 1 kwietnia do 19 maja 2008 r. Nawet w przypadku pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia, okoliczność ta w tej sytuacji nie będzie miała wpływu na kwestię przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres skrócony na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy, bowiem strona nie zachowała 14 –dniowego terminu na dokonanie rejestracji w Urzędzie Pracy po zaprzestaniu pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia. Nie ustalony jeszcze, z uwagi na toczące się postępowanie sądowe, okres pobierania zasiłku zakończyłby się bowiem w dniu 19 maja 2008 r. , a strona zgłosiła się do rejestracji w dniu 3 lipca 2008 r. , czyli po upływie 14 dniowego terminu. H. O. w stosownym terminie nie zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy i nie powiadomił organu zatrudnienia o przedłużającym się postępowaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wyjaśnił, że osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień, jednak w szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta może wyrazić zgodę na rejestrację osoby nie posiadającej kompletu dokumentów. Aby móc skorzystać z tego uprawnienia organ musi być jednak powiadomiony przez bezrobotnego o szczególnych trudnościach powodujących zwłokę w uzyskaniu dokumentów potrzebnych do rejestracji. H. O. nie udowodnił swoich twierdzeń, że do PUP zgłaszał się przed dniem 3 czerwca 2008 r. W skardze na decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych H. O. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, iż została ona podpisana przez osobę nieuprawnioną. Ponadto organ pominął wskazany przez niego w odwołaniu dowód potwierdzający jego zgłoszenie do Powiatowego Urzędu Pracy, kiedy to pracownik urzędu odmówił rejestracji z uwagi na brak decyzji ZUS-u o zasiłku chorobowym, nie dokonując jednocześnie adnotacji o zgłoszeniu skarżącego. W ocenie skarżącego przekroczenie 14-dniowego terminu do rejestracji w PUP nastąpiło nie z jego winy, a było wynikiem niedopełnienia obowiązków przez pracownika PUP. Takie sytuacje dotyczą nie tylko skarżącego. W jego ocenie nie dokonywanie rejestracji bezrobotnych w urzędzie z powodu braku dokumentów, jak i pozbawienie prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest sprzeczne z Konstytucją RP i ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący wniósł ponadto o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych za sporny okres oraz o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie oceny zgodności z Konstytucją RP ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o pomocy społecznej , bowiem jedni bezrobotni otrzymują zasiłek dla bezrobotnych, a inni nie, ponadto zasiłki dla bezrobotnych są unormowane ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie zaś ustawą o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ dodał, że umocowanie osoby reprezentującej Wojewodę do podpisywania decyzji administracyjnych wynika z upoważnienia z dnia 28 sierpnia 2008r. wydanego na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), którego odpis organ dołączył do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Skarżącemu, który został z dniem 3 czerwca 2008 r. uznany za osobę bezrobotną , przysługiwałoby w ustalonym co do jego osoby stanie faktycznym prawo do zasiłku dla bezrobotnych , gdyby spełniał warunki określone w art. 73 ust. 7 w zw. z art. 71 ust.1 pkt 1 i 2 a) , lub określone w art.73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz.1001 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" . Ta pierwsza możliwość dotyczy osoby, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego , a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71 –wówczas uzyskuje ona prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4 ( art. 73 ust. 7 ustawy). Prawo do zasiłku przysługiwałoby skarżącemu, gdyby nie było dla niego propozycji odpowiedniej pracy oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni , był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ( art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy). W sprawie niesporne było, że skarżący nie może uzyskać na tej podstawie prawnej zasiłku dla bezrobotnych , bowiem w okresie 18 miesięcy przed rejestracją był zatrudniony w okresie krótszym, niż wymagane co najmniej 365 dni , gdyż był zatrudniony w okresie 329 dni. Nie kwestionował tej okoliczności także sam skarżący. Druga możliwość uzyskania przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych wynika z art. 73 ust. 5 ustawy , który stanowi, że bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Organy administracji uznały, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych także z tej podstawy prawnej z tego względu, że nie zarejestrował się on w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny w ciągu 14 dni od dnia zaprzestania pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, z powodu podjęcia którego utracił po raz ostatni status bezrobotnego. W tym miejscu należy zauważyć, że organ odwoławczy niewątpliwie pomylił się, wskazując na stronie 3 uzasadnienia swojej decyzji datę 3 lipca 2008 r. jako datę zgłoszenia się skarżącego do rejestracji w PUP, bowiem data ta, co wskazuje ten sam organ w innych miejscach uzasadnienia decyzji, i która wynika z zebranego materiału, to dzień 3 czerwca 2008 r. Organy uczyniły założenie, że gdyby nawet toczące się i jeszcze nie zakończone postępowanie mające rozstrzygnąć, czy zasiłek chorobowy w ogóle przysługiwał skarżącemu w okresie od 1 kwietnia 2008 do 19 maja 2008 r., zakończyło się dla skarżącego pozytywnie, to skarżący , który zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 3 czerwca 2008 r., uchybiłby terminowi ( 14 dni od dnia ustania hipotetycznego pobierania zasiłku chorobowego) zarejestrowania się. Choć nie zostało to stwierdzone wprost, co jednak wynika z treści uzasadnienia decyzji organy uznały, że skoro hipotetyczny zasiłek byłby wypłacany skarżącemu do dnia 19 maja 2008 r. , to bieg 14- dniowego terminu na dokonanie rejestracji rozpoczął się w dniu 20 maja 2008 r., a skończył w dniu 2 czerwca 2008 r. Organy nie wzięły jednak pod uwagę faktu, że skarżący zgłaszając się w dniu 3 czerwca 2008 r. do PUP w celu rejestracji nie mógł mieć na uwadze wskazywanego przez organy przedziału czasowego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu zgłoszenia się skarżącego do rejestracji w PUP toczyło się - na skutek wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2008 r. - postępowanie w ZUS i dopiero w dniu 10 czerwca 2008 r. wydana została decyzja o odmowie wypłaty skarżącemu zasiłku chorobowego za okres od 1 kwietnia 2008 r. do 18 czerwca 2008 r. Następnie na skutek wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2008 r. ZUS wydał decyzję z dnia 4 lipca 2008 r., którą odmówił wypłaty zasiłku chorobowego na rzecz skarżącego za okres od dnia 1 kwietnia 2008 r. do 19 maja 2008 r., i którą anulował swoją decyzję z dnia 10 czerwca 2008 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że skarżący początkowo miał zwolnienie lekarskie do 18 czerwca 2008 r., które złożył w ZUS –ie , lecz przed upływem tego terminu – w dniu 21 maja 2008 r. - lekarz wystawił mu zaświadczenie o zdolności do pracy od dnia 20 maja 2008 r. W tej sytuacji zasiłek chorobowy mógł przysługiwać skarżącemu ( o ile w ogóle , co będzie przedmiotem ustaleń w toczącym się postępowaniu) – do dnia 19 maja 2008 r. , lecz skarżący o tej okoliczności dowiedział się dopiero w dniu 21 maja 2008 r., czyli w dacie wystawienia zaświadczenia o zdolności do pracy. W okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie Sądu nie można wprost, literalnie, zastosować przepisu art. 73 ust. 5 ustawy, bowiem okres, za jaki mógłby ewentualnie skarżącemu przysługiwać zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia ( do 19 maja 2008 r.) został ustalony decyzją ZUS, która zapadła w dniu 4 lipca 2008 r., a zaświadczenie lekarskie dotyczące zdolności skarżącego do pracy ( od dnia 20 maja 2008 r. ) wystawione zostało w dniu 21 maja 2008 r. Należy wobec tego uznać, że bieg 14 – to dniowego terminu od dnia pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, o jakim mowa w art. 73 ust. 5 ustawy, powinien rozpocząć się w sprawie niniejszej nie od dnia 19 maja 2008 r., jak literalnie przyjął organ, lecz od dnia 21 maja 2008 r. W tej sytuacji skarżący dochowałby 14 – to dniowego terminu, bowiem do Urzędu Pracy zgłosił się w dniu 3 czerwca 2008 r. Należy jednak mieć na względzie, że przepis art. 73 ust. 5 ustawy mówi o prawie do zasiłku, o ile osoba zainteresowana dokona rejestracji po ustaniu pobierania zasiłku chorobowego. Tymczasem to, czy skarżącemu ten zasiłek przysługuje, tj. czy można w jego przypadku mówić o ustaniu "pobierania" zasiłku, będzie przedmiotem rozstrzygnięcia odwołania skarżącego od decyzji ZUS z dnia 4 lipca 2008 r. przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Gdyby rozpoznanie wniesionego odwołania spowodowało przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku chorobowego do dnia 19 maja 2008 r., czyli można byłoby mówić o "ustaniu pobierania zasiłku", organy administracji powinny uznać, że skarżący nie uchybił terminowi, o jakim mowa w art. 73 ust. 5 ustawy, odnoszącego się do ustania pobierania zasiłku chorobowego. Gdyby jednak rozstrzygnięcie było dla skarżącego niekorzystne, nie można byłoby mówić o spełnieniu przesłanki dotyczącej ustania pobierania zasiłku chorobowego, bowiem skarżący takiego zasiłku nie pobierałby. Organy musiałyby wówczas na nowo ocenić, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy czy też innego przepisu. Tak więc organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy muszą ustalić, jak zakończyła się sprawa dotycząca prawa skarżącego do zasiłku chorobowego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zarzut dotyczący podpisania zaskarżonej decyzji przez osobę nieuprawnioną jest niezasadny. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( t. j. z 2001 r. , Dz. U. Nr 80, poz. 872 ze zm.) stanowi, że wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zaskarżoną decyzję podpisała osoba legitymująca się stosownym upoważnieniem do dokonania takiej czynności, a upoważnienie to znajduje się w aktach sprawy. Zarzut skarżącego, iż organ pominął wskazany przez skarżącego w odwołaniu dowód potwierdzający jego zgłoszenie do PUP , kiedy pracownik urzędu odmówił rejestracji skarżącego nie czyniąc żadnej adnotacji, jest gołosłowny, bowiem skarżący w odwołaniu nie wskazał żadnego dowodu na tę okoliczność. Takim dowodem nie jest bowiem złożenie wniosku w dniu 14 kwietnia 2008 r. w sprawie wypłaty zasiłku chorobowego, gdyż wniosek ten nie był składany w PUP, ani też nie zastępuje stawiennictwa w PUP w celu rejestracji. Organ odniósł się do twierdzenia skarżącego, iż przed dniem 3 czerwca 2008 r. stawił się on w PUP w celu rejestracji zasadnie przyjmując, że skarżący tej okoliczności nie wykazał. Odnośnie stanowiska skarżącego, iż Sąd powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie oceny zgodności z Konstytucją RP ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o pomocy społecznej wskazać należy , iż – zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją , jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W sprawie niniejszej Sąd nie znalazł podstaw do zadania pytania prawnego Trybunałowi, a okoliczności wskazywane przez skarżącego w skardze nie są takimi, od których zależałoby rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, np. przyznając prawo do zasiłku dla bezrobotnych, o co wnosił w skardze skarżący, a jedynie kontroluje legalność, czyli zgodność decyzji organów administracji, z prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a) oraz c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w części zaskarżonej - czyli w częściach dotyczących zasiłku dla bezrobotnych.