III SA/Gd 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Miejskich Wodociągów i Kanalizacji [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Miejskich Wodociągów i Kanalizacji [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją z dnia 19 marca 2019 r. nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w C. (określane dalej w skrócie jako "PGWWP w C.") ustaliło Miejskim Wodociągom i Kanalizacji w B. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej także jako "spółka" albo "strona skarżąca") opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2019 r. w wysokości 855 zł w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym spółce przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. nr [...]. W podstawie prawnej informacji wskazano art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.p.w."). W informacji wskazano, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych na podstawie wskazanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. W informacji zawarto nadto pouczenie, że jeżeli podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty nie zgadza się z jej wysokością może w terminie 14 dni złożyć reklamację do Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w C. Reklamacja, w której zakwestionowano wysokość ustalonej opłaty z uwagi na błędne uwzględnienie zawyżonego czynnika temporalnego została wniesiona do Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w C. pismem nr [...], datowanym na dzień 5 kwietnia 2019 r. i podpisanym przez W. S. - Członka Zarządu Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B. Na skutek nieuznania wniesionej reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni PGWWP w C. wydał w dniu 23 kwietnia 2019 r. decyzję nr [...], w której określił Miejskim Wodociągom i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B. za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 855 zł – za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a."). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że opłata stała ma charakter roczny i dotyczy należności za usługi wodne za cały rok kalendarzowy. W związku z tym w pełni zasadne było przyjęcie, że opłata ta obliczana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w B. Sp. z o.o. w B. działając poprzez pełnomocnika zaskarżyły powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w C. z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...] w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wnosząc o uchylenie wydanej decyzji strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez błędne przyjęcie, że element temporalny, jakim jest wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, określony w ustawie jako dzień, obejmuje 365 dni w roku, a więc cały rok, a nie jedynie dni faktycznego wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód w ilości 170 dni rocznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że opłata ustalona w decyzji z dnia 23 kwietnia 2019 r. została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zauważył, że argument strony skarżącej miałby znaczenie w przypadku ustalania opłaty zmiennej za dany okres. Zaskarżona decyzja dotyczy jednak opłaty stałej, w przypadku której - z uwagi na sam charakter tej opłaty - średnia ilość dni z opadem w latach poprzednich nie może mieć znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone wady muszą być oczywiste. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zatem wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną sprawą administracyjną obowiązywał niebudzący wątpliwości interpretacyjnych stan prawny. W niniejszej sprawie strona skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w C. z dnia 23 kwietnia 2019 r. (nr [...]) określającą wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek reklamacji wniesionej w trybie art. 273 ust. 1 u.p.w. i ma swoją podstawę w art. 273 ust. 6 u.p.w. Wskazać w tym miejscu należy, że w regulacjach u.p.w. wprowadzono zasadę, że wysokość opłat wodnych - w tym opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. – jest w pierwszej kolejności ustalana przez Wody Polskie i przekazywana podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji (art. 271 ust. 1 u.p.w.), która nie stanowi decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w., jeżeli nie zgadza się z wysokością tej opłaty może złożyć reklamację. Stosownie zaś do art. 273 ust. 6 u.p.w., w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w. do postępowań toczących się przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a. Przyjąć zatem należy, że ustalenie przez właściwy organ Wód Polskich oraz przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informacji w przedmiocie opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w. nie wszczyna postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem złożenia reklamacji odpowiadającej warunkom z art. 273 ust. 1 u.p.w. oraz ogólnym warunkom podania określonym w k.p.a. Niewątpliwie zatem aby reklamacja mogła być merytorycznie rozpoznana, musi pochodzić od uprawnionego podmiotu i być przez ten podmiot podpisana (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.). W przypadku podmiotu jakim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oznacza to podpisanie reklamacji przez osoby, które na mocy przepisów powszechnie obowiązujących oraz umowy spółki uprawnione są do reprezentowania tej osoby prawnej w ściśle określony sposób, co zostaje ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z art. 273a u.p.w. w zainicjowanym w ten sposób postępowaniu administracyjnym nie stosuje się art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. Na mocy wskazanego przepisu szczególnego organ nie ma zatem obowiązku zawiadomienia strony, że wniesiona reklamacja wszczęła postępowanie administracyjne, które w przypadku nieuwzględnienia zawartego w reklamacji żądania strony będzie zakończone wydaniem decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wniesiona reklamacja nie mogła zainicjować postępowania administracyjnego w sposób skuteczny. Należy zwrócić uwagę, że sposób reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością określa art. 205 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 505 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Jeżeli umowa spółki nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że z przedłożonej przez stronę skarżącą informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B. oraz podpisywania w jej imieniu umów i zaciągania zobowiązań upoważnionych jest dwóch członków zarządu łącznie albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi zawierające reklamację pismo spółki datowane na dzień 5 kwietnia 2019 r. (znak [...]) zostało podpisane tylko przez jedną osobę, to jest Członka Zarządu Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B. W świetle dostarczonego przez stronę skarżącą dokumentu określającego sposób jej reprezentacji uznać zatem należy, że opisana wyżej reklamacja podpisana została niezgodnie z obowiązującymi zasadami reprezentacji. Rozpoznanie przez organ administracji publicznej podania (które nie zostało podpisane zgodnie z zasadami reprezentacji osoby prawnej) oraz wydanie decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności takiego aktu. Wskazana w art. 273 ust. 6 u.p.w. podstawa do wydania decyzji administracyjnej istnieje bowiem jedynie w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego inicjowanego reklamacją. Oczywistym jest bowiem, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w. nie może nastąpić z urzędu. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję wydano pomimo braku skutecznego wniesienia reklamacji przez stronę skarżącą. Należy w tym miejscu podkreślić, że z istoty kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wynika, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej czyni zbędną potrzebę dokonania merytorycznej oceny zarzutów podniesionych we wniesionej przez stronę skarżącą skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dokonywał zatem oceny zgodności z prawem nałożenia opłaty stałej na konkretny podmiot ani też tego, czy opłata ta została przez organ orzekający określona w prawidłowej wysokości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt drugi wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z poczynionych przez Sąd rozważań i są wiążące dla organu orzekającego zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Zauważyć należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek działania w celu ustalenia czy reklamacja, którą otrzymał została podpisana przez osoby uprawnione do reprezentowania Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. w B. W konsekwencji organ ten nie wezwał strony do uzupełnienia braków podania, do czego był obowiązany na mocy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w. Do reklamacji składanych w trybie u.p.w. w pełni znajdują bowiem zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące podań, jedynie za wyjątkiem art. 61 § 4 k.p.a., którego stosowanie - jak wskazano wyżej - zostało wyraźnie wyłączone przez ustawodawcę mocą art. 273a u.p.w. Po otrzymaniu akt sprawy organ orzekający zobligowany jest zatem podjąć opisane wyżej działania ukierunkowane na konwalidację reklamacji w zakresie podpisania jej zgodnie z zasadami reprezentacji strony skarżącej. Dokonanie tych czynności jest niezbędne w perspektywie rozpoznania reklamacji i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia opłaty stałej.