III SA/Gd 416/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...]. , Decyzją z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 9300 ze zm.) odmawiającą Z. D. przyznania zasiłku stałego za okres od 15 kwietnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą", zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego organ I instancji decyzją z dnia 22 lipca 2013r., po rozpatrzeniu wniosku Z. D. orzekł o przyznaniu zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 31 lipca 2015r. w kwocie 529,00zł miesięcznie. Decyzją z dnia 31 grudnia 2014r. organ I instancji z uwagi na zmianę sytuacji osobistej strony (jej pobyt w Zakładzie Karnym) postanowił o uchyleniu w całości decyzji z dnia 22 lipca 2013r. Następnie po rozpatrzeniu wniosku Z. D. złożonego 12 stycznia 2017r. organ I instancji decyzją z dnia 26 stycznia 2017r., postanowił o przyznaniu zasiłku stałego od dnia 1 stycznia 2017r. do 31 grudnia 2017r. w kwocie 604,00zł miesięcznie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Z. D. pismem z dnia 20 stycznia 2017r. zwróciła się o przyznanie zasiłku stałego od dnia 15 kwietnia 2016r. do dnia 31 grudnia 2016r. W uzasadnieniu podała, że decyzją Sądu otrzymała zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany od dnia 2 września 2015r. do 31 grudnia 2017r. W zakładzie karnym przebywała do 14 kwietnia 2016r. W związku z powyższym organ I instancji orzekł o odmowie przyznania Z. D. zasiłku stałego za okres od dnia 15 kwietnia 2016r. do dnia 31 grudnia 2016r. Warunek wynikający z art. 106 ust. 3 ustawy nie został spełniony, ponieważ od momentu kiedy skarżąca opuściła Zakład Karny tj. od dnia 15 kwietnia 2016r. do dnia 31 grudnia 2016r. nie odnotowano wniosku na podstawie którego organ I instancji byłby uprawniony do analizy przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji działając zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy uwzględnił wniosek Z. D. z dnia 12 stycznia 2017r. i w dniu 26 stycznia 2017r. podjął decyzję na mocy której stronie wnoszącej przyznany został zasiłek stały od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 grudnia 2017r. Brak było natomiast podstaw do przyznania zasiłku stałego czy też do wyrównania tego świadczenia za okres od 15 kwietnia 2016r. do 31 grudnia 2016r. Wniosek o przyznanie wstecz zasiłku stałego oraz składek na ubezpieczenie emerytalne lub rentowe nie może być, zdaniem organu, załatwiony pozytywnie z uwagi na treść art.106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Według tego przepisu świadczenia mogą być przyznawane tylko na przyszłość, a nie wstecz. Kolegium wyjaśniło, że co do zasady świadczenia pieniężne z pomocy społecznej nie mogą być przyznawane za okres wcześniejszy niż miesiąc złożenia wniosku. Przepisy ustawy o pomocy społecznej w art. 106 ust. 7 ustawy stanowią, że w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4 z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego. Jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7. Art. 106 ust. 7 i 9 ustawy w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania z uwagi na brak wcześniejszego wniosku strony o przyznanie zasiłku stałego na okres od 15 kwietnia 2016r. do 31 grudnia 2016r. Skutkiem powyższego nie było podstaw do pozytywnego wniosku skarżącej o pomoc z dnia 20 stycznia 2017r., i wyrównania zasiłku stałego za wskazany okres. Skargę na powyższą decyzję wniosła Z. D., wskazując, iż przepis art. 106 ust. 3 ustawy nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek. W szczególności przepis ten nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W przypadku skarżącej taka ciągłość zachodzi. Dalej skarżąca wyjaśniła, że nie mogła złożyć wniosku o przyznanie zasiłku stałego ponieważ po wyjściu z Zakładu Karnego oczekiwała na wyrok Sądu w sprawie zmiany stopnia niepełnosprawności. Z uwagi na zaistniałą sytuację zwróciła się do organu o przyznanie zasiłku okresowego otrzymując miesięcznie 317 zł. Przyznana kwota pozwoliła jej na dokonanie zakupu leków i kontynuację dalszego leczenia. Skarżąca wyjaśniła, iż zasiłek ten otrzymywała do czasu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej jako "u.p.s.") określające rodzaje pomocy społecznej ze środków publicznych oraz zasady i tryb jej udzielania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy. Ustawa uzależnia przyznanie świadczenia od spełnienia kryterium dowodowego. Zasiłek stały jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym. Oznacza to, że właściwy organ nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego świadczenia, gdyż jego uzyskanie uzależnione jest jedynie od kumulatywnego spełnienia przez osoby warunków wynikających z art. 37 ust. 1 u.p.s. tj. pełnoletność osoby ubiegającej się o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczającego kryterium dochodowego. Spełnienie tych przesłanek powoduje, że świadczenie musi zostać przyznane. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż Z. D. jest osobą pełnoletnią, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym co w świetle definicji z art. 6 pkt 1 u.p.s. oznacza, iż jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Sąd Rejonowy G. w G., wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. sygn.. akt [...] zmienił orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 17 grudnia 2015 r. w ten sposób, że ustalił, iż wnioskodawczyni Z. D. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym od dnia 2 września 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. Organy pomocy społecznej, odmawiając skarżącej przyznania zasiłku stałego za okres poprzedzający złożenie wniosku pominęły treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015r. sygn. akt SK 19/14, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że nieprawidłowo skonstruowano tryb nabycia tego świadczenia - sposób jego kształtowania sprawia, że może upłynąć długi okres od spełnienia przesłanek (niepełnosprawność i brak dochodu) do czasu realizacji prawa. Przyjmując, że świadczenia z pomocy społecznej przysługują wskutek spełnienia przesłanek, należy je przyznawać od chwili ich wystąpienia. Jeżeli osoba wystąpiła o stwierdzenie niepełnosprawności, a następnie ze względu na tę niepełnosprawność, powodującą brak środków utrzymania, występuje o zasiłek stały, świadczenie to powinno zostać jej przyznane od dnia stwierdzenia niepełnosprawności uniemożliwiającej podjęcie pracy (po stwierdzeniu, że niepełnosprawność jest źródłem braku dochodu). Przyznanie zasiłku stałego z datą późniejszą byłoby właściwe, gdyby organ stwierdził, że wystąpienie niepełnosprawności nie od razu łączyło się z brakiem środków utrzymania, a tylko z utratą dochodu z pracy. Trybunał wskazał, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016r. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca stworzył lukę, która pozbawia część osób niezdolnych do pracy i pozostających bez środków utrzymania, ustanowionego dla nich świadczenia. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał podkreślił, że samo wyeliminowanie z u.p.s. normy, z której wynika moment przyznawania zasiłku stałego pewnej grupie osób niepełnosprawnych, nie zapewni stanu zgodności z konstytucją. Zdaniem Trybunału w tym zakresie niezbędna jest reakcja ustawodawcy, polegająca na zmodyfikowaniu daty, od której pewnej kategorii podmiotów ma być przyznany zasiłek stały i wkomponowaniu jej w tryb udzielania tego świadczenia. Dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy nowelizujące art.106 u.p.s. w zakresie ustalenia prawa do zasiłku stałego z uwagi na niezdolność do pracy. Nowelą z dnia 2 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016 r., nr 2174) do art. 106 dodano ustępy 7-11, regulujące postępowanie w przypadku złożenia wniosku o zasiłek stały przez osobę nie legitymującą się w momencie złożenia tego wniosku stosownym orzeczeniem potwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy. W decyzji Kolegium, stosując przepisy w nowym brzmieniu stwierdzono, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 106 ust. 7-11 u.p.s. Uwadze organu odwoławczego umknęło jednak, że przepisy te nie dotyczą w żadnej mierze sytuacji, w której orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane przed ich wejściem w życie (1 stycznia 2017r.). Skarżąca złożyła udokumentowany wniosek o zasiłek stały w styczniu 2017r., a zatem tryb postępowania określony przez art. 106 ust. 7-11 u.p.s. nie mógł jej w ogóle dotyczyć, nie mogła z niego bowiem skorzystać wówczas, gdy była wprawdzie niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym całkowitą niezdolność do pracy, lecz nie mogła tego udokumentować. W czasie obowiązywania przepisów art. 106 ust. 7-11 u.p.s. skarżąca mogła bowiem złożyć udokumentowany wniosek – posiadała już stosowny wyrok sądu ubezpieczeń społecznych. W niniejszej sprawie – pomimo tego, że Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej art. 106 ust. 3 u.p.s. do 31 grudnia 2016r. sąd administracyjny nie mógł zaakceptować opartego na tym przepisie rozstrzygnięcia, dokonanego z ewidentnym naruszeniem ustawy zasadniczej. Art. 145a ust. 1 k.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skarżąca wskutek niezgodnego z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP brzmienia przepisu art. 106§3 u.p.s. nie mogła uzyskać zasiłku stałego za okres, w którym spełniała przesłanki do jego nabycia - gdyż nie mogła złożyć udokumentowanego wniosku (wobec trwającego postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności). W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną i uwzględniając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 października 2015 r. sygn. SK 19/14 winny orzec o prawie skarżącej do zasiłku stałego także za okres, w którym skarżąca spełniała przesłanki do jego nabycia – lecz nie mogła złożyć udokumentowanego wniosku z uwagi na trwające postępowanie zmierzające do wydania prawomocnego orzeczenia, potwierdzającego stopień jej niepełnosprawności.