III SA/Gd 42/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134, art. 142 w związku z art. 129 § 2 i art. 57 § 5 k.p.a., stwierdził, że zażalenie S. M. na postanowienie Starosty [...] z dnia 11 października 2007 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 142 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. tj. 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w związku z odwołaniem od której można było zaskarżyć także zażalenie. Wyżej wymienionym postanowieniem Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania S. M. za osobę bezrobotną od dnia 1 sierpnia 2007 r. i przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 sierpnia 2007 r. Organ wskazał, że postanowienie z dnia 11 października 2007 r. oraz decyzję z dnia 12 października 2007 r. wydaną w następstwie wznowienia postępowania strona odebrała w dniu 19 października 2007 r., zaś odwołanie od niej, w którym zaskarżono przedmiotowe postanowienie, wniesiono w dniu 15 listopada 2007 r., nie składając przy tym wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W związku z tym, zdaniem organu, odwołanie strony nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, tym samym również zażalenie strony należało pozostawić bez rozpatrzenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł S. M., żądając jego uchylenia. Wskazał, że na zwolnieniu lekarskim przebywał w okresie od dnia 1 do dnia 7 sierpnia 2007 r. i za ten okres ZUS dokonał wypłaty zasiłku chorobowego. Skarżący wskazał, iż w w/w okresie utracił status osoby bezrobotnej, za którą uznany został z dniem 1 sierpnia 2007 r., gdyż z uwagi na stan zdrowia nie był zdolny do podjęcia pracy. Jednakże prawo do zasiłku dla bezrobotnych przyznane zostało stronie od dnia 9 sierpnia 2007 r., a zatem po zakończeniu okresu chorobowego. Skarżący zwrócił uwagę, iż został pozbawiony prawa do zasiłku za okres od 9 do 31 sierpnia 2007 r., w związku z czym brak było podstaw do wstrzymania wypłaty świadczenia za pozostałe miesiące, w tym za wrzesień i za okres od 1 do 26 października 2007 r. Podniósł, że z decyzji nie wynika na podstawie jakich przepisów zobowiązany został do zwrotu świadczenia w kwocie brutto, czyli powiększonej o należne składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz podatek dochodowy. Wskazał także, że w decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla bezrobotnych brak było pouczenia o ciążących na stronie obowiązkach wynikających ze statusu osoby bezrobotnej. Dodatkowo skarżący zakwestionował twierdzenie wojewody, iż w momencie rejestracji został pouczony o prawach i obowiązkach bezrobotnego. Podniósł również, że organy administracji winny były rozpoznać sprawę utraty uprawnień oraz zwrotu zasiłku dla bezrobotnych jedną decyzją, nie zaś dwiema odrębnymi, wydając w dniu 12 października 2007 r. starosta orzekł o odmowie uznania skarżącego z dniem 1 sierpnia 2007 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zaś decyzją z dnia 30 października 2007 r. zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 9 sierpnia do 31 sierpnia 2007 r., jak również orzec o utracie prawa do zasiłku za pozostały okres. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga zasługiwała na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżone postanowienie dotyczy zachowania przez skarżącego warunków formalnych zażalenia na postanowienie z dnia 11 października 2007 r. Postanowieniem tym organ pierwszej instancji, działając na mocy art. 149 § 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r. Jak wynika z treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie wówczas, gdy stanowi o tym przepis kodeksu. Postanowienie, na które nie służy zażalenie można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji ( art. 142 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że chodzi tutaj o postanowienia, co do których kodeks w ogóle nie wypowiada się co do możliwości ich zaskarżenia w drodze zażalenia ( tak zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 830.) Organ odwoławczy rozpoznając zarzuty dotyczące takiego postanowienia winien to uczynić w uzasadnieniu swojej decyzji, nie zaś w odrębnie wydanym postanowieniu. Organ odwoławczy nie może też w odrębnym postanowieniu wypowiadać się w kwestii zachowania warunków formalnych wniesienia zażalenia. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku postanowień, do których odnosi się art. 142 k.p.a. nie można mówić o żadnym terminie wniesienia zażalenia. Odnosząc powyższe do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z analizy przepisów k.p.a. wynika, iż na postanowienie wydane w trybie art. 149 § 1 zażalenie nie przysługuje i można je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Takie pouczenie zawiera również postanowienie organu pierwszej instancji. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia służącym od nieostatecznej decyzji wydanej w pierwszej instancji ( art. 127 § 1 k.p.a.). Wszczęcie postępowania odwoławczego i jego zakres jest uzależniony od woli strony. Może ono zostać uruchomione jedynie w wyniku wniesienia przez uprawniony podmiot odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Jak wynika z treści art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z kolei art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie powinno zawierać żądanie strony odwołującej się. Winno ono zatem określać co najmniej jakiej decyzji nieostatecznej dotyczy, jak również wyrażać niezadowolenie z jej wydania. W doktrynie wskazuje się jednak, że skoro organ administracji publicznej jest związany żądaniem odwołania, to musi być ono wystarczająco skonkretyzowane, aby organy obu instancji mogły ustosunkować się do żądań i zarzutów odwołania ( zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 767). Podzielić przy tym należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego mówiący, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. ( zob. wyrok z dnia 4 kwietnia 2002r., I SA 2188/00: opubl. LEX nr 81741). Dokonując analizy treści wniesionego przez skarżącego odwołania z dnia 14 listopada 2007 r. Sąd stwierdził, że nie zawierało ono w swej treści żądania weryfikacji postanowienia z dnia 11 października 2007 r. w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu nie można za podstawę takiej weryfikacji uznać użytego w odwołaniu sformułowania " Odwołanie (...) od innych decyzji i postanowień wydanych przez Powiatowy Urząd Pracy w mojej sprawie(...)." Wskazać bowiem należy, że we wnioskach końcowych odwołania skarżący wyraźnie sprecyzował treść swojego żądania, wskazując konkretne decyzje, których uchylenia się domaga; wśród nich skarżący nie wymienił decyzji Starosty [...] z dnia 12 października 2007 r. wydanej w wyniku wznowionego postępowania w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych i postanowienia tego organu z dnia 11 października 2007 r., które mogło zostać zaskarżone tylko w odwołaniu od powyższej decyzji. Nadto, jak wskazano wyżej, skoro organ administracji publicznej jest związany żądaniem środka zaskarżenia, to w sytuacji, gdy jego treść budzi wątpliwości co do zakresu sformułowanych w nim żądań, obowiązkiem organu było taką wątpliwość usunąć poprzez ustalenie jaki był rzeczywisty zamiar strony wnoszącej odwołanie, nie był on bowiem uprawniony do precyzowania jego treści. W końcu, jak wynika z wcześniejszych rozważań, błędem organu odwoławczego było nadto wydanie odrębnego postanowienia orzekającego o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 11 października 2007 r. Należy też zauważyć, że organ nie powinien się w takim przypadku posługiwać terminem "zażalenie", bowiem w k.p.a. jest on używany w odpowiednim znaczeniu tj. jako nazwa środka zaskarżenia wnoszonego na enumeratywnie wymienione w k.p.a. postanowienia. W konstrukcji art. 142 k.p.a. różnica pomiędzy zażaleniem, a możliwością zaskarżenia postanowienia, o jakim w tym przepisie mowa, jest wyraźnie widoczna. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym orzeczeniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd pominął rozstrzygnięcie wskazane w art. 152 p.p.s.a. ze względu na brak aktu podlegającego wykonaniu.