III SA/Gd 421/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: WSA Felicja Kajut WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 maja 2006 r. nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 kwietnia 2006 r. o utracie przez M. S. od dnia 8 kwietnia 2006 r. zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M. S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu 31 marca 2005 r. Stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nabył on prawo do 12-miesięcznego okresu zasiłkowego, to jest od dnia 8 kwietnia 2005 r. do dnia 7 kwietnia 2006 r., który w całości wykorzystał. Nie spełnia on innych warunków, o jakich stanowi art. 73 powołanej ustawy do przedłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Przepisy ustawy precyzyjnie określają wymogi, od których zależy przyznanie i przedłużenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Zasiłek nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, ani instytucją zastępującą świadczenie z tytułu utraty pracy zarobkowej, lecz jest świadczeniem na pokrycie kosztów poszukiwania zatrudnienia ograniczonym czasowo. Organy zatrudnienia mają jedynie ułatwić znalezienie miejsca pracy osobie bezrobotnej, ale tylko w ramach ilości i rodzaju miejsc pracy zawartych w ofertach zakładów pracy zgłaszanych do nich. W obecnej sytuacji jaka panuje na rynku pracy, liczba ofert pracy jest niewystarczająca i z tych względów urząd pracy nie jest w stanie pomóc wszystkim zarejestrowanym bezrobotnym. W przypadku dotkliwego braku środków utrzymania i możliwości ich uzyskania strona może zwrócić się o pomoc finansową do ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu biurokratyczno-formalistyczne podejście do problemu bezrobocia, naruszenie egzystencji i stworzenie zagrożenia życia i zdrowia skarżącego, brak wskazania konkretnej instytucji z adresu i nazwy celem uzyskania środków do egzystencji biologicznej, nazwanie spraw innych jako ubocznych, brak szacunku do etosu pracy. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów art. 2, art. 4, art. 24, art. 30, art. 32, art. 38, art. 67, art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 2, art. 14, art. 27 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący wniósł o zabezpieczenie środków finansowych do czasu znalezienia przez niego pracy, umożliwienie zatrudnienia oraz "zwrot wszelkich środków finansowych jakie zostały pobrane przez ZUS w okresie pracy zarobkowej skarżącego (rezygnacja z emerytury) oraz naliczenie stosunkowej należności uwłaszczeniowej kwoty za sprywatyzowany majątek, a jak dotychczas rozgrabiony lub przekazany nieuprawnionym". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.). Przepisy tego aktu prawnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji ani sądom administracyjnym uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanej ustawy okres pobierania zasiłku wynosi 12 miesięcy dla bezrobotnych, którzy są bezrobotnymi powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że M. S., rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu 31 marca 2005 r. jako bezrobotny spełniał warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze 12 miesięcy - przewidzianych w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak wynika bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (karty rejestracyjnej bezrobotnego) skarżący spełniał wymagania dotyczące wieku i stażu pracy określone w powołanym przepisie. Wskazać należy, że brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych na okres dłuższy niż 12 miesięcy. W myśl art. 73 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okres pobierania zasiłku wynosi 18 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w dniu nabycia prawa do zasiłku oraz w okresie jego pobierania na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 2-krotnie przeciętną stopę bezrobocia w kraju, oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku. Skarżący nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 kwietnia 2005 r. Stopa bezrobocia według stanu na dzień 30 czerwca 2004 r. (czyli datę poprzedzającą dzień nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku) na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w G. wynosiła 14,0 - o czym stanowi załącznik do Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 września 2004 r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju oraz na obszarze działania powiatowych urzędów pracy (M.P z 2004 r., nr 42, poz.740), zaś przeciętna stopa bezrobocia w kraju wynosiła zgodnie z powołanym Obwieszczeniem - 19,4. Z powyższego zestawienia jednoznacznie wynika, iż stopa bezrobocia na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w G. nie przekraczała 2-krotnie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych przysługiwał jedynie przez 12 miesięcy, a po upływie tego okresu, tj. od dnia 8 kwietnia 2006 r. utracił on prawo do tego świadczenia. Skarżący spełniał wprawdzie wymagania dotyczące stażu pracy, jednakże nie został spełniony drugi warunek z art. 73 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co powoduje, iż nie było podstaw do nabycia przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych na okres 18 miesięcy. Powyższe oznacza, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić raz jeszcze trzeba, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstępstw od przewidzianych w niej zasad i nie daje organom administracji ani sądowi żadnych uprawnień do uznaniowego wydłużania maksymalnych okresów pobierania zasiłku. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd pragnie wskazać, że przepisy Konstytucji nie stanowią podstaw roszczeń, które mogą być dochodzone przed powołanymi do tego organami. Przepisy te są raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, który znajduje materializację w uchwalanych ustawach ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt III RN 141/01, OSNP 2002/24/584) . Sąd orzekający w sprawie niniejszej, jak już wyżej wskazano, nie stwierdził naruszenia prawa przez organy administracji. Niezasadny jest zarzut skarżącego, jakoby organ odwoławczy miał obowiązek wskazania mu nazwy i adresu konkretnej instytucji udzielającej pomocy. Stosownie do treści art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z przepisu tego nie da się jednakże wyprowadzić obowiązku informowania strony o nazwie i adresie konkretnej instytucji udzielającej pomocy. Podnieść należy, że organ odwoławczy wskazał skarżącemu, iż może ubiegać się o przyznanie mu stosownych środków na utrzymanie w trybie przepisów o pomocy społecznej i w tym celu winien zwrócić się do ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca jego zamieszkania. Zważyć trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach ze skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Powyższe oznacza, że - w odróżnieniu od sądu powszechnego - sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie ocenia, czy rozstrzygnięcie, wydane przez organ administracyjny, nie narusza prawa. Dlatego Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie może rozstrzygnąć o zabezpieczeniu skarżącemu środków finansowych, czy znalezieniu zatrudnienia. Wskazać ponadto należy - odnośnie sformułowanego przez skarżącego warunkowo ( w przypadku odmowy...) i bardzo ogólnikowo żądania zwrotu środków finansowych pobranych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że Sąd w sprawie niniejszej zajmować się może jedynie oceną zgodności z prawem wydanej wobec skarżącego przez Wojewodę [...] decyzji, a skarżący ewentualnie może rozważyć sprecyzowanie żądania i wystąpienie we wskazanej przez siebie sprawie z powództwem do sądu powszechnego. W istocie rzeczy zarzuty skargi nie odnoszą się wprost do zaskarżonej decyzji, a dotyczą raczej problemu bezrobocia i zabezpieczenia społecznego w ogóle. Na koniec należy wskazać, odnośnie niemożliwości reprezentowania skarżącego przez R. Ch. jako jego pełnomocnika przed wojewódzkim sądem administracyjnym, że wyliczenie osób mogących pełnić funkcje pełnomocnika zawiera art. 35 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ma charakter wyczerpujący. Niewymienione w nim osoby nie mogą reprezentować strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Na tle uregulowania w tym przepisie w piśmiennictwie wyróżniono trzy grupy pełnomocników uprawnionych do reprezentowania skarżących. Pierwszą grupę stanowią pełnomocnicy profesjonalni, do których należy zaliczyć adwokatów i radców prawnych. Drugą grupę pełnomocników tworzą pełnomocnicy nieprofesjonalni: inni skarżący lub uczestnicy postępowania, rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony, tj. jej dzieci, wnuki, prawnuki oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, tj. przysposabiany i przysposabiający, a także pracownicy jednostek wymienionych w § 2 art. 35 lub ich jednostek nadrzędnych. Trzecią grupę pełnomocników stanowią doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi. R. Ch., jako że nie należy do kręgu osób wymienionych w powołanym przepisie, nie może być pełnomocnikiem skarżącego M. S. w postępowaniu sądowym. Na marginesie wskazać należy, że na tle podobnego uregulowania do uregulowania zawartego w art. 35 ust. 1 p.p.s.a., jakim jest art. 87 Kodeksu postępowania cywilnego, Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 87 k.p.c. z art. 63 w związku z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt P 19/03 publ. OTK-A 2004/10/106, orzekł, iż art. 87 § 1 k.p.c. jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 63 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, m.in., iż "istota i podstawa wyróżnienia kręgu nieprofesjonalnych pełnomocników, oparta o relewantne procesowo kryterium znajomości spraw strony oraz zainteresowanie w ich pozytywnym załatwieniu, ze swej natury wiąże się z ograniczeniem kręgu bliskich, którzy do tej kategorii mogą należeć. (...) Ustawodawca, ograniczając krąg możliwych pełnomocników procesowych, nie czyni tego jednak po to, by dyskryminować albo uprzywilejowywać jedną ze stron, jako potencjalnego mocodawcę. Ograniczenia te w jednakowym stopniu dotyczą i spadają na wszystkich uczestników postępowania". Mając na uwadze powyższe, z uwagi na bezzasadność skargi, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.