III SA/Gd 423/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Krzysztof Gruszecki (spr.), Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody z dnia 8 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 6 maja 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2003 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 oraz art. 6 pkt 6 lit a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z dniem 4 kwietnia 2003 r. uznał J. W. za osobę bezrobotną, przyznając prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 kwietnia 2003 r. W dniu 1 marca 2004 r. J. W. złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, podając, iż zawarta została ugoda sądowa z byłym pracodawcą, na podstawie której zmianie uległy tryb oraz data rozwiązania stosunku pracy. Decyzją z dnia 6 maja 2004 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 37 k ust. 1 pkt 2, art. 37 k ust. 2 oraz art. 6 pkt 15 lit b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, art. 155 k.p.a. orzekł o uchyleniu w całości decyzji nr [...] z dnia 11 kwietnia 2003 r. Nadto organ orzekł o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną od dnia 4 kwietnia 2003 r. do dnia 30 kwietnia 2003 r. oraz o przyznaniu z dniem 1 maja 2003 r. prawa do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty zasiłku określonego wart. 37 k ust. 6 w/w ustawy. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, iż podstawą jej wydania była ugoda sądowa, w oparciu o którą wystawione zostało nowe świadectwo pracy, wskazujące jako datę ustania stosunku pracy dzień 30 kwietnia 2003 r. Decyzją z dnia 6 maja 2004 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 104 k.p.a., art. 6 pkt 15 lit. c, art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu orzekł o uznaniu zasiłku pobranego za okres od dnia 12 kwietnia 2003 r. do dnia 30 kwietnia 2003 r. jako świadczenie nienależne, zobowiązując stronę do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Od decyzji Starosty z dnia 6 maja 2004 r. nr [...] w części przyznającej prawo do świadczenia przedemerytalnego odwołanie wniósł J. W., wskazując, iż decyzja jest błędna gdyż nie zawiera zapisu o którym mowa wart. 37 k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu; nadto odwołujący podał, iż Powiatowy Urząd Pracy otrzymał w dniu 18 maja 2004 r. stosowną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia wysokości emerytury. Decyzją z dnia 20 maja 2004 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 37 k ust. l pkt 2, art. 37 k ust. 2 oraz art. 6 pkt 15 lit b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 155 k.p.a. orzekł następnie o zmianie decyzji nr [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia przedemerytalnego w ten sposób, iż z dniem 2 marca 2004 r. przyznał świadczenie przedemerytalne w wysokości 933,90 zł brutto. Decyzją z dnia 8 czerwca 2004 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 156 §1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność w/w decyzji. Rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji nr [...] Wojewoda decyzją z dnia 8 czerwca 2004 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1, art. 37 k ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 20 a i art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o odmowie przyznania J. W. z dniem 2 marca 2004 r. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż w świetle art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. W przedmiotowej sprawie na dzień rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, która miała miejsce w dniu 4 kwietnia 2003 r. strona nie spełniła żadnego z wymogów określonych wart. 37 k ust. 1 w/w ustawy. Nadto organ II instancji podniósł, iż uchylenie przez organ I instancji decyzji przyznającej status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnej było w świetle art. 23 ust. 6 w/w ustawy niezasadne. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż w wyniku ponownej rejestracji, możliwej po dniu sporządzenia skorygowanego świadectwa pracy, strona nie spełniałaby warunku uzyskania prawa do zasiłku; tym samym nie spełniony byłby warunek konieczny do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. W. wniósł o zmianę w/w decyzji oraz przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest bezpodstawna oraz narusza zasady współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie wie czy w wyniku wydania przez Wojewodę dwóch decyzji w tym samym dniu przysługuje mu prawo do świadczenia przedemerytalnego czy też nie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; nadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 w/w aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż wskazane przez skarżącego. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabierają ogólne zasady postępowania określone w k.p.a. oraz postanowienia art. 23 - 30 i art. 37 k37 o ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514), w których ustawodawca określił przesłanki warunkujące nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz do świadczenia przedemerytalnego, podlegające rozpatrzeniu przez organy administracji publicznej w odrębnych postępowaniach. Przesłanki przyznania statusu osoby bezrobotnej zostały określone na gruncie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podlegające zaś ocenie organu przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, stanowiącego następstwo przyznania statusu osoby bezrobotnej określono w art. 23 ust. 1 ustawy, wskazując, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 27, jeżeli: l) nie ma dla niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowe miejsce pracy oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa wart. 54; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą, jeżeli osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia, c) wykonywał pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia, d) podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub w spółdzielni kółek rolniczych (usług rolniczych), będąc członkiem tej spółdzielni, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia, g) (uchylony), h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Z kolei warunki nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego ustawodawca określił wart. 37 k ust. l w/w ustawy. Zgodnie z przedmiotowym przepisem świadczenie przedemerytalne przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 9, osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1. osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, lub 2. do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 3. do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub 4. do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. 2002 r. Nr 9, poz. 85, Nr 127, poz. 1088 i Nr 155, poz. 1287), lub 5. zakończyła okres zatrudnienia, o którym mowa wart. 19 ust. 2a, i w wyniku zaliczenia go do okresu uprawniającego do emerytury spełnia warunki określone w pkt 1,3 lub 4. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, iż postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną, przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz przyznania świadczenia przedemerytalnego mają odrębny charakter i co do zasady winny kończyć się wydaniem przez organ odrębnych decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty zgodnie z art. 104 k.p.a. Decyzję administracyjną wydaje się bowiem w celu konkretyzacji odniesieniu do określonego stanu faktycznego i indywidualnie wskazanych norm prawnych w osób, co powoduje ustalenie lub przyznanie im uprawnienia albo określenie rodzaju i zakresu obowiązków ciążącego na nich. Istotą sprawy, o której rozstrzyga się w decyzji administracyjnej będzie zaś stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby, albo też odmówienie nabycia prawa. Z uwagi na odmienny charakter powyższych świadczeń oraz zróżnicowanie przesłanek warunkujących nabycie każdego z nich organ administracji publicznej w żaden sposób nie był uprawniony do przeprowadzenia jednego postępowania, w którym łącznie można by rozstrzygać zarówno w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną, zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego. Takiego uprawnienia dla organów nie przewidują bowiem przepisy k.p.a. W drodze wyjątku wart. 62 w/w aktu prawnego ustawodawca przewidział jedynie możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, w sytuacji gdy prawa i obowiązki stron w danych sprawach wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a nadto gdy właściwy jest ten sam organ administracji. Wskazać jednak należy, iż postępowanie w którym łącznie rozpatrywano kilka spraw administracyjnych kończyć się winno wydaniem odrębnej decyzji w każdej z nich. Organ administracji zobligowany jest zaś wydać tyle decyzji, ile spraw połączono do jednego postępowania, tak aby każda ze stron miała prawo wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 311). Nadto, co istotne, organ nie ma prawa aby łączyć postępowanie zwykłe z postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w przewidzianym przez przepisy prawa procesowego trybie i formie, zgodnie z przepisami prawa materialnego, sprawy administracyjnej. Z kolei przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania bądź wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji. W świetle skomplikowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy organ administracji publicznej winien był przede wszystkim w odrębnym postępowaniu dogłębnie zbadać czy dana osoba spełnia przesłanki warunkujące posiadanie statusu bezrobotnego, a następnie przesłanki nabycia bądź utraty określonego świadczenia. Stosowne postępowania należało zaś przeprowadzić z uwzględnieniem zasad określonych wart. 7,. 8 i 77 § l k.p.a., zobowiązujących organy do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, ustalenia prawdy obiektywnej prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż postępowanie organów I i II instancji oraz wydane decyzje były wadliwe. Organ I instancji w dniu 6 maja 2004 r. wydał bowiem decyzję w której orzekł zarówno w przedmiocie statusu bezrobotnego strony, zasiłku dla bezrobotnych jak i przyznania świadczenia przedemerytalnego. Jednym aktem administracyjnym uchylił decyzję uznającą stronę za osobę bezrobotną oraz przyznającą prawo do zasiłku; nadto odmówił uznania osoby za osobę bezrobotną w określonym okresie oraz przyznał prawo do świadczenia przedemerytalnego. Z kolei organ II instancji zaskarżoną decyzję uchylił w całości, orzekając jednocześnie w o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W ocenie Sądu takie postępowanie organów administracji stanowiło przejaw naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumieć bowiem należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W związku z tym na mocy art. 145 § l pkt l lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającąją decyzję Starosty z dnia 6 maja 2004 r. nr [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do odrębności postępowań w przedmiocie nabycia statusu bezrobotnego, przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jak i prawa do świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie na mocy art. 152 w/w aktu prawnego Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosownie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Istnieją zatem podstawy aby odnieść się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.