III SA/Gd 423/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząc: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: NSA Marek Gorski, NSA Anna Orłowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. I. i Z. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 20 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 maja 2006r. nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] na rzecz skarżących B. I. i Z. I. solidarnie kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 423/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20 czerwca 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], powołując się na przepisy art. 7 b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027), § 45 ust. 2 w związku z § 35 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 98, poz. 454), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 maja 2006r. Nr [...] orzekającą o pozostawieniu bez zmian oznaczenia symbolem dwu kondygnacji "m2" budynku mieszkalnego położonego w G. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 7 listopada 2005 Z. I. zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] o dokonanie zmian w oznaczeniu na mapie ilości kondygnacji budynku jednorodzinnego, położonego w G. przy ul. [...]. Proponowana modyfikacja miała polegać na zmianie oznaczenia symbolu dwu kondygnacji "m2" na "m" oznaczającego jedną kondygnację. Do wniosku dołączono zdjęcie oraz rysunek przekroju w/w budynku. Ponadto Z. I. złożył w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta [...] oświadczenie o posiadaniu w swoich dokumentach zgłoszenia użytkowania budynku mieszkalnego (parterowego) położonego w G. - K. przy ulicy [...]. Kierownik Referatu Zasobu Geodezyjnego Urzędu Miejskiego w G. pismem z dnia 17 listopada 2005r. Nr [...] poinformował Z. I. o dokonaniu zmian na mapie zasadniczej i na mapie ewidencji gruntów i budynków miasta G., w zakresie oznaczenia symbolem jednej kondygnacji "m" budynku mieszkalnego położonego w G. przy ulicy [...]. Zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2006 r. Wydział Urbanistyki Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w G. poinformował, że w dniu 18 stycznia 2006r. odbędzie się wizja lokalna na terenie posesji przy ulicy [...] w G. w celu wyjaśnienia rozbieżności zaistniałych pomiędzy dokonaną zmianą na mapie zasadniczej i ewidencyjnej, dotyczącej ilości kondygnacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] a danymi zawartymi w dokumentacji archiwalnej. W wymienionym terminie przeprowadzono wizję lokalną. Z. I. uniemożliwił przedstawicielowi organu administracji publicznej wejście na teren posesji i dokonanie pomiarów wewnątrz i na zewnątrz budynku. Po wizji spisano protokół, w którym ustalono, że budynek położony na działce nr przy ulicy [...] w G. K. posiada dwie kondygnacje. Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. pismem z dnia 24 stycznia 2006r. Nr [...] poinformował Z. I., że na podstawie ustaleń zawartych w protokole z wizji lokalnej przywraca na mapie ewidencji gruntów oraz na mapie zasadniczej dla przedmiotowego budynku ilość kondygnacji równą "2". Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2006 r. p. B. i Z. I. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zmianę oznaczenia ilości kondygnacji parterowego budynku położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] z "m2" na "m". Decyzją z dnia 10 maja 2006r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o pozostawieniu bez zmian symbolu dwu kondygnacji "m2", budynku mieszkalnego położonego w G. przy ulicy [...]. Od decyzji tej odwołali się B. i Z. I.. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w przepisach k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 98, poz. 454) w § 45 ust. 1 określa w jaki sposób dokonuje się aktualizacji operatu ewidencyjnego. Aktualizacja dokonywana jest albo na wniosek strony albo z urzędu. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające między innymi z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie dokonano aktualizacji operatu ewidencyjnego na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2006r. Ustalenia z przeprowadzonej wizji lokalnej zawarte zostały w protokole. Art. 67 § 1 i 2 ust 3 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej sporządza protokół z każdej czynności postępowania "mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2006 r. wynika, że obecni podczas wizji byli: przedstawiciele organu administracji publicznej, strony, a także inne osoby. Ponadto, w protokole znajduje się informacja, że wizję przeprowadzono bez możliwości wejścia na teren posesji [...] i dokonania pomiarów na zewnątrz i wewnątrz budynku, ponieważ Z. I. nie wyraził na to zgody. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że budynek przy ulicy [...] posiada dwie kondygnacje. Swoje ustalenia przedstawiciele organu administracji publicznej oparli między innymi na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690). W § 3 pkt 16 w/w rozporządzenia ustawodawca sprecyzował, że przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią (n.) oraz poziomą częścią budynku (n.) mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m. Punkt 17 tego paragrafu w/w rozporządzenia definiuje, co należy rozumieć przez kondygnację nadziemną, a w pkt 18 zawarto definicję kondygnacji podziemnej. W przypadku budynku o zróżnicowanej liczbie kondygnacji poszczególnych jego części, w ewidencji wykazuje się maksymalną ilość kondygnacji. Protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2006r. spełnia wymagania formalne oraz materialne, które są poddane kontroli procesowej. Protokół został sporządzony z zapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu, na co wskazuje zapis zawarty w protokole. Zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a. odnotowano w nim brak podpisu, obecnego podczas przeprowadzenia wizji lokalnej Z. I.. W związku z tym zarzut strony o braku uczestnictwa w przeprowadzanej wizji lokalnej należy uznać za bezzasadny. Zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, protokół z wizji lokalnej (oględzin) stanowi wystarczającą podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych z urzędu (§ 45 ust. 2 w związku z § 35 pkt 7). Podkreślenia wymaga stwierdzenie zawarte w zgłoszeniu użytkowania budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] z dnia 20 marca 1985r. w którym stwierdzono, że roboty zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 sierpnia 1976r. Zwrócić trzeba uwagę na fakt, że wykonanie robót budowlanych nie jest tożsame ze zgłoszeniem budowy. W związku z tym jako bezpodstawne uznać należy zarzuty stron, podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...], iż w przedmiotowej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania, gdyż jego § 330 w danej sprawie nie stosuje się. W ocenie organu odwoławczego pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 maja 2006 L, Nr [...] nie zasługują na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji powinien orzec w sentencji decyzji o odmowie dokonania zmian symbolu dwu kondygnacji "m2" budynku mieszkalnego położonego w G. przy ulicy [...], a nie jak to uczynił, o pozostawieniu bez zmian w/w zapisu. Powyższe uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarówno pozostawienie bez zmian, jak i odmowa dokonania zmian sprowadzają się do tego, że stronie nie przysługuje prawo do dokonania zmian, o które się ubiega. Zatem zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 maja 2006 r. jest prawidłowa i została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. i Z. I., wskazując, że do 2003r. piwnic, suteren i poddaszy nie zaliczano do oznaczania ilości kondygnacji. Dom skarżących został zgłoszony do użytkowania w 1985r. jako dom jednokondygnacyjny i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami powinien być oznaczony na mapach geodezyjnych symbolem "m". Wybiórcza aktualizacja ewidencji wyłącznie w odniesieniu do domu skarżących narusza ich prawa i byłaby ewentualnie dopuszczalna, gdyby skarżący dokonali przebudowy budynku pod rządami obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący pomimo swych wniosków nie otrzymali przed wizją lokalną żadnych dokumentów, świadczących o tym, by ich dom był oznaczony uprzednio jako dwukondygnacyjny, a zatem ich zdaniem nie było podstaw do przeprowadzenia takiej wizji. Dlatego też skarżący w takiej wizji lokalnej nie uczestniczyli. Zdaniem skarżących działania organów administracji podejmowane są w interesie inwestora, który na sąsiedniej działce zamierza zbudować budynek o wysokości 9 lub nawet 14,6m. Organ administracji wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ II instancji jako podstawy prawne zaskarżonej decyzji wskazał przepisy art. 7 b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027), § 45 ust. 2 w związku z § 35 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 98, poz. 454). Nie budzi wątpliwości zastosowanie w sprawie niniejszej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, choć przywołany przepis art. 7b ust. 2 pkt 2 określa jedynie kompetencje wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako organu wyższego szczebla, zaś art. 20 ust. 1 pkt 2 stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące położenia budynków, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Warto w całości przywołać przepis § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin. Natomiast z §45 ust. 2 rozporządzenia wynika natomiast, że do aktualizacji ewidencji cytowany wyżej przepis stosuje się odpowiednio. Dopiero w przywołanym w uzasadnieniu decyzji przepisie §3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) znajduje się wyjaśnienie pojęcia kondygnacji. Na zawartym w tym przepisie określeniu oparł się organ administracji drugiej instancji stwierdzając, że budynek skarżących jest budynkiem dwukondygnacyjnym. Organ administracji jednakże, stosując przepisy tego rozporządzenia (mające, jak wynika z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane charakter techniczno - budowlany) pominął to, że zgodnie z § 2 ust. 1 przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Ani przepisy tego rozporządzenia ani przepisy przywołanych powyżej aktów prawnych regulujących sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie zawierają unormowań pozwalających na jego stosowanie w sprawach ewidencyjnych. Wpływ przepisów tego rozporządzenia na zapisy ewidencji gruntów i budynków sprowadza się natomiast do tego, że zgodnie z nimi sporządzana musi być obecnie dokumentacja architektoniczno - budowlana na podstawie której dokonywane są wpisy do ewidencji. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi natomiast aktu normatywnego, powodującego zmiany w ewidencji podlegające wprowadzeniu z mocy §46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie kwestionując uprawnienia organu administracji do przeprowadzenia oględzin budynku skarżących na podstawie przywołanego w zaskarżonej decyzji przepisu stwierdzić należy, że oględziny te mogły być przeprowadzone jedynie w celu weryfikacji stanu nieruchomości wynikającego z dokumentacji budowlano - architektonicznej z jej stanem rzeczywistym. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji budowlano - architektonicznej dotyczącej budynku skarżących, nie sposób stwierdzić zatem, czy odpowiada ona stanowi rzeczywistemu. Zresztą organy administracji obu instancji nie zajęły się zresztą tego rodzaju analizą, ograniczając się do stwierdzenia, że według obecnie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych budynek ten jest dwukondygnacyjny. W istocie ewentualne stwierdzenie, że w dokumentacji budowlano - architektonicznej budynek ten określono jako jednokondygnacyjny i stan rzeczywisty budynku odpowiada stanowi opisanemu w tej dokumentacji wyklucza dokonanie innego zapisu w ewidencji gruntów i budynków wyłącznie na podstawie zmienionych przepisów techniczno budowlanych - nie znajdujących zastosowania w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji. Na marginesie tylko wskazać należy, że przywoływane przez organ I instancji Zarządzenie Głównego Geodety Kraju nr 16 z dnia 3 listopada 20903r. w sprawie wytycznych techniczno - organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie mieści się w katalogu źródeł prawa zawartym w przepisie art. 87 Konstytucji RP, a zatem nie może być podstawą prawną decyzji administracyjnej skierowanej do obywateli. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji dokonają badania istniejącej dokumentacji budowlano - architektonicznej budynku skarżących i rozpoznają wniosek skarżącego o dokonanie zmian w ewidencji w sposób uwzględniający powyższe rozważania. W tym stanie sprawy, stwierdzając, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nie wyjaśniając należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym było orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.