III SA/Gd 423/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D. K. i P. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 30 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszeń wymagań zdrowotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 30 lipca 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz skarżących D. K. oraz P. K. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 lipca 2006 r. nr [...] Inspektor Sanitarny [...] nakazał wyciszenie hałasu w hali produkcji [...] "A" Sp. z o.o. w P. w celu osiągnięcia poziomu dźwięku przenikającego do pomieszczenia mieszkalnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...], odpowiadającego wymaganiom normy PN-B-02151/02 w terminie do dnia 15 października 2006 r. Mimo zakreślonego terminu w/w spółka nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, co skutkowało wszczęciem stosownego postępowania egzekucyjnego. Następnie, po uzyskaniu orzeczenia technicznego rzeczoznawcy budowlanego spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie w/w decyzji mającej walor ostateczności. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2007 r. [...] Inspektor Sanitarny [...] wznowił postępowanie w sprawie, wskazując, iż nowe okoliczności faktyczne mogą rzutować na ocenę sytuacji faktycznej. Decyzją z dnia 30 lipca 2007 r. [...] Inspektor Sanitarny [...] uchylił w/w decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wskazując w uzasadnieniu, iż w świetle orzeczenia technicznego fakt wykonania ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego na wspólnych elementach konstrukcyjnych z budynkiem hali produkcji [...] ułatwia przenoszenie hałasu technologicznego, drgań oraz wibracji mechanicznych. Obciążenie zaś "A" Sp. z o.o. wyłącznym obowiązkiem doprowadzenia do zmiany zaistniałej sytuacji naruszałoby poczucie sprawiedliwości społecznej i słusznego interesu strony. W odwołaniu od w/w decyzji D. i P. K., właściciele posesji przy ul [...] w P. wnieśli o utrzymanie nakazu wyciszenia hałasu do poziomu odpowiadającego wymogom higieniczno – sanitarnym. W uzasadnieniu wskazali, iż w świetle obowiązujących przepisów poziom drgań i hałasów nie może przekraczać wartości dopuszczalnych. Przy zmianie sposobu użytkowania przyległego budynku należało zaś przewidzieć takie rozwiązania techniczne, które eliminować mają wszelkie drgania i hałasy mogące powodować uciążliwości oraz dyskomfort sąsiadów. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Inspektora Sanitarnego [...] wskazując w uzasadnieniu, iż wyciszenie hałasu wymaga w istocie rozstrzygnięć z zakresu prawa budowlanego, do których organy sanitarne nie są właściwe. Jednocześnie zapytany przez organ I instancji [...] inspektor Nadzoru Budowlanego czy organy nadzoru budowlanego prowadziły lub prowadzą czynności zmierzające do ustalenia legalności posadowienia budynku mieszkalnego przy ul. [...] przyległego do zakładu "A" sp. z o.o., wyjaśnił w piśmie z dnia 20 stycznia 2007r., że brak podstaw do przyjęcia, iż budynek został wybudowany bez decyzji pozwolenia na budowę a także nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania tego budynku. W konkluzji organ stwierdził, iż brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przez organ nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. i P. K. wnieśli o uchylenie wydanych rozstrzygnięć administracyjnych organu I i II instancji zarzucając naruszenie art. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich niezastosowanie. Uzasadniając skargę podnieśli, iż organy nie rozpoznały sprawy w zakresie, w jakim zobowiązują je do tego w/w przepisy prawa; niezasadnie oceniono również stan faktyczny sprawy jak i zasugerowano, iż wyciszenie hałasu w istocie jest sprawą z zakresu prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd rozstrzygnął nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zauważyć należy, iż zakres kognicji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego określony został w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). W dacie orzekania przez organy administracji przedmiotowy przepis stanowił, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: 1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach; 2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego; 3) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego; 3a) nadzoru nad jakością zdrowotną żywności; 4) warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi; 5) warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy; 6) higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku; 7) higieny procesów nauczania; 8) przestrzegania przez osoby wprowadzające substancje lub preparaty chemiczne do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przez użytkowników substancji lub preparatów chemicznych obowiązków wynikających z ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.); 9) przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi. Bezsprzecznie przedmiot postępowania, tj. zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu znajduje się w zbiorze spraw należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mimo, iż wymagania w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami w odniesieniu do budynków określone zostały w § 323 – 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) Z kolei organem uprawnionym do wydania stosownej decyzji, w świetle art. 12 ust. 1 w/w ustawy jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Podstawę normatywną do wydania stosownej decyzji administracyjnej stanowi zaś art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z którym, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W przedmiotowej sprawie, co warte odnotowania, stosowna decyzja administracyjna nakazująca wyciszenie hałasu w hali zakładu produkcyjnego została wydana. Rozstrzygnięcie to zapadło w następstwie określonych pomiarów wskazujących na ponadnormatywny hałas przenikający z sąsiadującej z nieruchomością skarżących hali produkcyjnej. Jednakże w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie to zostało uchylone a postępowanie umorzono. Z takim rozstrzygnięciem organu w świetle stanu faktycznego sprawy jak i obowiązującego w dacie orzekania stanu prawnego nie sposób się jednak zgodzić. Zauważyć bowiem należy, iż umorzenie postępowania administracyjnego jest możliwe, jeżeli postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Oznacza to w istocie brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie. Organ związany treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zapominając całkowicie o przedmiocie prowadzonej sprawy oraz istocie postępowania wznowieniowego określonej w art. 149 § 2 k.p.a. umorzył bowiem postępowanie powołując się na wnioski o charakterze stricte budowlanym wynikające z orzeczenia technicznego przedstawionego przez jedną ze stron oraz odwołanie się do sprawiedliwości społecznej i słusznego interesu strony. Tym samym ani nie ocenił w sposób prawidłowy przyczyn wznowienia ani nie odniósł się w sposób prawidłowy do istoty sprawy. Powołując się zaś na okoliczności w sposób bezpośredni nie rzutujące na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej usankcjonowano stan, w którym stwierdzony protokolarnie w toku kontroli hałas ponadnormatywny dalej występuje wywołując negatywne skutki dla skarżących. Co więcej, podstawa materialna wydanej decyzji została sformułowana w sposób nieprawidłowy. Organ I instancji nie wskazał bowiem żadnej konkretnej podstawy uchylenia dotychczasowej decyzji zawartej w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., nie powołał art. 105 § 1 k.p.a. normującego podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ani swej decyzji w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnił; powołał z kolei w sposób błędny art. 151 § 1 k.p.a. który w dwóch określonych punktach reguluje podstawę do wydania zupełnie przeciwstawnych procesowo decyzji w następstwie wznowienia postępowania. Sąd wskazuje, iż podstawa prawna decyzji administracyjnej stanowiącej indywidualny akt administracyjny wywołujący określone skutki prawne musi być powołana w sposób dokładny, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, oraz wraz z powołaniem źródeł jego publikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 1999 r., III SA 8192/98, baza LexPolonica nr 1383954). Jeżeli zaś przepis stanowiący podstawę prawną decyzji jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty lub paragrafy albo innego rodzaju jednostki redakcyjne), to dla prawidłowości decyzji konieczne jest wskazanie w decyzji odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu (por. teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1983 r., II SA 20/83, publ. ONSA 1983/1/36). Rozstrzygający z kolei sprawę ponownie w świetle określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie wskazując na błędy organu pierwszej instancji i w żaden sposób nie korygując ich, utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Sanitarnego [...]. Ponownie, powołując się w sposób niezasadny na aspekty budowlane organ w istocie zakwestionował właściwość organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Oczywiście, w sytuacji gdy dane rozstrzygnięcie należy do rozstrzygnięć wynikających z prawa budowlanego rozumianego sensu largo wyłączona jest kognicja organów sanitarnych. Jednakże w przedmiotowej sprawie, co Sąd jeszcze raz podkreśla, postępowanie organów nie dotyczyło potencjalnych kwestii budowanych ale higieniczno – sanitarnych związanych z ponadnormatywnym hałasem oddziaływującym z hali produkcyjnej na skarżących zamieszkujących obok. Dał zaś temu wyraz organ I instancji, który w decyzji 26 lipca 2006 r. wskazał, co dany podmiot powinien zrobić aby regulowanym normatywnie wymaganiom higieniczno – zdrowotnym dotyczącym dopuszczalnych wartości odnośnie hałasu uczynić zadość. W reasumpcji, wobec wyżej stwierdzonych uchybień należało obydwa rozstrzygnięcia wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono mając za podstawę art. 200 w/w aktu normatywnego. W dalszym toku postępowania organy winny uwzględnić w/w rozważania koncentrujące się wokół istoty danej sprawy administracyjnej oraz prawidłowości formułowania podstawy prawnej konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego.