III SA/Gd 423/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 23 marca 2018 r., nr [...]. Decyzją z dnia 7 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2017, poz. 1952 ze zm., dalej jako "ustawa"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 23 marca 2018 r., odmawiającą przyznania Z. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – A. G.. Organy wskazały, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało uzależnione od dodatkowego wymogu, w świetle którego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W ocenie organów warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony, bowiem nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki – A. G. urodzonej w dniu 8 grudnia 1929 r. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 21 lutego 2005 r. wynika, że niepełnosprawność A. G. w stopniu znacznym datuje się od 26 stycznia 2005r., tj. od momentu ukończenia przez nią 75 lat. Organ odwoławczy stwierdził też, że mimo treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, w aktualnym stanie prawnym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal wiąże organy administracji publicznej. Kolegium podkreśliło, że w wyroku tym Trybunał wskazał wyraźnie, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani "wykreowanie" prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Z. S. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podniosła, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa i jest niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej zwanej "ustawą"), gdyż w przypadku matki skarżącej niepełnosprawność w stopniu znacznym została ustalona i istnieje od 26 stycznia 2005 r.,tj. po ukończeniu przez A.G. 75 lat. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który pozostawał poza sporem, skarżąca wnioskiem z dnia 9 lutego 2018 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką A.G., urodzoną 8 grudnia 1929 r. Na mocy orzeczenia z dnia 21 lutego 2005 r. została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności w stopniu znacznym istnieje i datuje się na stałe od dnia 26 stycznia 2005 r. Wymaga ona stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, a zarazem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie obowiązujących przepisów, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Zarówno skarżąca, jak i organy zgodnie wskazują, że dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącego. Kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż strony pozostają w sporze co tego w jaki sposób wyrok ten wpłynął na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Rzeczą Sądu jest zatem zbadanie, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia. Organy jako wyłączny powód odmowy przyznania świadczenia wskazały, że niepełnosprawność A.G. datuje się od 26 stycznia 2005 r., tj. po ukończeniu przez nią 75 roku życia. Warunkiem zaś przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17ust. 1b ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że chociaż Trybunał Konstytucyjny orzekł wcześniej o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 b cyt. ustawy, to jednak nie zmieniło to sytuacji prawnej Z. S. i pozwoliło na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej właśnie podstawie i z tego powodu. Skarżąca zaś - chcąc uzyskać od państwa w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną pomoc finansową, inną niż specjalny zasiłek opiekuńczy – musi poczekać na nowe rozwiązania ustawowe w tej materii, które zgodnie z postulatami Trybunału Konstytucyjnego dopiero ukształtują sytuację opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych w sposób zgodny z zasadą równości obywateli wobec prawa. Organ argumentuje, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w jego ocenie wynika, że, cyt.: "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Konkludując przytoczony cytat, organ odwoławczy stwierdził, jak wskazano już wyżej, że choć wyrok orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b ustawy, który stanowił postawę wydania zaskarżonej decyzji, nie zmieniło to jednak sytuacji prawnej Z. S., która musi czekać na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych. Tymczasem organ orzekający przeoczył, że 2 pkt sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 brzmi następująco: " Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Powyższe oznacza – w ocenie sądu w składzie orzekającym - że przepis ten, jako niekonstytucyjny, nie może mieć zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W takim bowiem zakresie Trybunał wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał bowiem, że w sytuacji przeciwnej, tj. w przypadku stosowania przepisu w omawianym zakresie, będzie to prowadziło do odmiennego i niedopuszczalnego z punktu widzenia zasady równości ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych W tym znaczeniu nie jest więc prawdą, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej Z. S.. Przeciwnie, z wyroku wynika, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym, (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 cyt. ustawy, z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy nie wywiązały się z tego obowiązku, skupiając swoją uwagę wyłącznie na wskazaniu, że skarżący nie spełnia warunku przyznania świadczenia, który nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ jest niekonstytucyjny. Skarżąca zasadnie wskazała, że w jej konkretnej sprawie organy uwzględniając skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie były uprawnione do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Jednocześnie nie wyjaśniły, czy skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy (rezygnacja z pracy, stopień niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, stopień pokrewieństwa z opiekunem, obowiązek alimentacyjny opiekuna). Co do zasady, okoliczności, że skarżąca jest osobą, która rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad spokrewnioną w linii prostej osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec której na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny nie została zakwestionowana przez organy. Za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazuje, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mają prawo ubiegać się np. o specjalny zasiłek opiekuńczy, pod warunkiem, że nie przekroczą limitu dochodu, o którym mowa w art.16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wsparcie finansowe udzielone w tym wypadku stanowiłaby jedynie część kwoty, którą można uzyskać w ramach świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak powyższy argument właśnie dla zobrazowania niedopuszczalnego różnicowania w ustawie o świadczeniach rodzinnych sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, co miałoby miejsce w przypadku stosowania wobec takich osób art. 17 ust. 1b ustawy i odmawiania tym samym części z nich możliwości skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, które w większym stopniu pozwala zrekompensować brak możliwości stałego zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym najbliższym członkiem rodziny, niż specjalny zasiłek opiekuńczy. Uzasadniając stanowisko o braku wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na sytuację skarżącej, organ odwoławczy ograniczył się do powołania, bez krytycznej refleksji, zacytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia tego wyroku. Sąd podkreśla, że treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia, gdyby była dokonana przez organy, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art.17 ust. 1b cyt. ustawy Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. akt K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b cyt. ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od dnia 23 października 2014 r. Przytoczona wyżej treść pkt 2 sentencji wyroku TK w sprawie sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, jak tego chcą organy, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W tej konkretnej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy w istocie zakwestionowały prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność przepisów. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi zaś na stanowisku, że prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa, zawsze powinien determinować kierunek dalszych analiz konkretnej sprawy, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia TK musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie). Faktem jest, że wejście w życie takiego wyroku, który, tak jak w przedmiotowej sprawie, ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa. Poważnym błędem jest jednak twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, tj. zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Tym samym przytaczany przez organy fragment uzasadnienia wyroku TK, nie stoi w sprzeczności z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu. Fragment ten można rozumieć wyłącznie jako zgłoszony przez Trybunał postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych, w sposób zasygnalizowany przez Trybunał. Powyższe nie oznacza więc, że poprzez uzasadnienie wyroku Trybunał Konstytucyjny chciał przesądzić o tym, że sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jasnych zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji), które obowiązują przecież również także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Stosowanie warunku z art. 17 ust. 1 b cyt. ustawy wobec osób, u których niepełnosprawność powstała w późnym wieku, może powodować nierówne traktowanie podobnych podmiotów, wyłącznie z uwagi na kryterium związane z momentem powstania niepełnosprawności. W grupie dorosłych osób niepełnosprawnych, są również i takie, wobec których nie można stwierdzić, kiedy powstała ich niepełnosprawność; znajdą się wśród nich i osoby, których niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia, jak i osoby, których niepełnosprawność powstała później. W przypadku jednych i drugich czasami nie da się tego jednoznacznie ustalić, a da się jedynie domniemywać np. na podstawie wieku czy schorzeń, na które cierpi dana osoba niepełnosprawna. Pokazuje to, że przyjęte przez ustawodawcę kryterium momentu powstania niepełnosprawności jest dyskryminujące i jako takie nie powinno być stosowane ani obecnie, ani w przyszłości. Obecnie, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, kryterium to zostało wyłączone z zakresu normy prawnej wynikającej z art. 17 cyt. ustawy. W przyszłym stanie prawnym ustawodawca został zobowiązany uwzględnić zawarte w uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego postulaty, aby nowy, zreformowany system świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych, został oparty o inne i zgodne z Konstytucją RP kryteria. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące i co do uzasadnienia i co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie wyraźnie mówi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekał już kilkakrotnie – między innymi w sprawach o sygn. akt. III SA/Gd 47/17, III SA/Gd 466/17, III SA/Gd 510/17, III SA/Gd 402/17, wskazując, że należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (por. np. wyrok z dnia 5 grudnia 2017r. sygn.. akt I OSK 1079/17, i z dnia 5 września 2017r. sygn.. akt I OSK 2370/16). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 38/13.