III SA/Gd 424/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy Studzienice z dnia 23 listopada 2018 r. nr I/7/2018 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i sołtysów Gminy Studzienice zmienioną uchwałą Rady Gminy Studzienice z dnia 16 grudnia 2021 r. nr XXIII/236/2021 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. III SA/Gd 424/23 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Bytowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Studzienice nr I/7/2018 z dnia 23 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i sołtysów Gminy Studzienice, zmienioną uchwałą nr XXIII/236/2021 z dnia 16 grudnia 2021 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021, poz. 1372), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), powoływanej dalej jako "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, pomimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zarzucił także istotne naruszenie art. 37 b ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na ustaleniu w §1 ust. 1 pkt 5 uchwały diety w formie stałego wynagrodzenia przysługującego sołtysom, niezależnie od rzeczywistych kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie miał kompetencji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi zatem akt prawa miejscowego, czyli akt prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący wskazał, że pociąga to za sobą konieczność publikacji uchwały zgodnie ze wskazanymi na wstępie przepisami ustaw. Podniósł, że w § 6 zaskarżonej uchwały oraz w § 2 uchwały zmieniającej określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Brak publikacji uchwał oraz określenie terminu ich wejścia w życie oznacza, że rada nie zakwalifikowała ich do kategorii aktów prawa miejscowego, w przypadku których wejście w życie uchwały będącej aktem prawa miejscowego uzależnione jest od ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nieopublikowanie uchwały z zakresu prawa miejscowego wbrew wymaganiom wynikającym z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych należy uznać za istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Prokurator wskazał także, że w uchwale niewłaściwie wykonano dyspozycję art.37b u.s.g., co jest naruszeniem istotnym, wpływającym na legalność całej uchwały. Określenie diety przysługującej sołtysom, w §2 ust. 1 pkt 5 uchwały, w formie stałego wynagrodzenia, niezależnie od rzeczywistych kosztów związanych z pełnieniem funkcji i bez określenia, kiedy dieta nie będzie przysługiwała, bądź nastąpi jej zwrot na przykład, gdy sołtys nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy czas, przekracza uprawnienie zawarte w delegacji w art. 37b u.s.g. Dieta stanowi rekompensatę za utracone zarobki, a nie jest świadczeniem pracowniczym (tak w wyroku NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14). Sprowadza się do wyrównania i zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie jest świadczeniem z tytułu samego tylko faktu pełnienia tej funkcji. Takie przekroczenie przez organ gminy kompetencji ustawowych, stanowi istotne prawa, skutkujące również nieważnością uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Studzienice wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że redakcja przepisu art. 37 b u.s.g. wskazuje, że rada gminy może ustanowić zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom tego organu oraz członkom rady dzielnicy osiedla i rady sołeckiej będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. . Czy zasady te zostaną ustanowione, to zależy od woli rady gminy ponieważ to w jej gestii ustawodawca pozostawił decyzję w tym przedmiocie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby dieta ustalona została w formie ryczałtu. Taką też zasadę przyjęła Rada Gminy Studzienice. W ocenie organu uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż jest skierowana "do wewnątrz" i stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Ponadto została ona poddana kontroli organu nadzoru i nie została podważona. Oznacza to, iż również organ nadzoru stoi na stanowisku, iż przedmiotowa uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnymi i abstrakcyjnym, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowisko Wojewody Pomorskiego oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku należy uznać za utrwalone i niezmienne od samego początku pełnienia nadzoru przez te organu nad działalnością uchwałodawczą Rady Gminy Studzienice. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej powoływanej jako p.p.s.a." statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis art. 37b ust. 2 u.s.g. określa zaś, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Jednostkami pomocniczymi tworzonymi przez radę gminy, w drodze uchwały, mogą być np. sołectwa oraz dzielnice, osiedla (art. 5 u.s.g.). Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys, natomiast w dzielnicy (osiedlu) jest nim zarząd, na czele którego stoi przewodniczący (art. 36 i art. 37 u.s.g.). Sołtysowi za sam fakt pełnienia tej funkcji nie przysługuje wynagrodzenie, funkcja ta ma bowiem charakter społeczny. Sąd podziela wyrażany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego oraz dla sołtysów są aktami prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16). Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny, wypłacane są cyklicznie, nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni określoną w nich funkcję. Adresaci uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego lub sołtysa, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4382/21). Pełnienie funkcji radnego ani sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów wykonawczych gminy lub administracji gminnej. Ani radny, ani sołtys nie stanowią części wewnętrznej administracji samorządowej. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść z życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Zauważyć także należy, że pozostaje w interesie publicznym i służy ochronie wspólnoty samorządowej zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, w celu umożliwienia zaznajomienia się adresatów oraz społeczności lokalnej z podjętymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady ocenianej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia) bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Na marginesie tylko należy uznać za trafny także zarzut prokuratora dotyczący ustalenia w zaskarżonej uchwale diet dla sołtysów w sposób sztywny, całkowicie oderwany od wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że przez dietę należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym lub sołtysem. Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co sołtysowi czy radnemu przysługuje dieta, lecz z uwagi na rekompensacyjny charakter tego świadczenia, zasady jego przyznawania ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinny być w pewien sposób powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności w wykonywaniu funkcji. Ma słuszność organ, podnosząc, że brak jest w obowiązującym prawie zakazu ustalania diet w formie ryczałtowej. Jednak w takim przypadku zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń jako określona miesięcznie stałą kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia czy zniesienia na przykład w przypadku zaprzestania wykonywania obowiązków przez uprawnionego. Dieta nie stanowi bowiem stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów, czy wydatków związanych z pełnieniem funkcji. Niedopuszczalne jest takie ukształtowanie zasad dotyczących ustalenia wysokości diet, które powoduje całkowitą utratę charakteru rekompensacyjnego diety i stanowi zaprzeczenie idei zapewnienia wyrównania finansowego (także ryczałtowego) odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z pełnioną społecznie funkcją. Ustalając zatem ryczałtową wysokość diety przysługującej miesięcznie sołtysowi organ uchwałodawczy powinien był uwzględnić, że nie powinien on pobierać diety w sytuacji, gdy z jakichkolwiek powodów nie wykonuje on swych obowiązków. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.