III SA/Gd 428/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "A" Spółki Akcyjnej w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 września 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) odmówił C. S.A. z siedzibą w W. wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] w S. na wysokości posesji nr [...] ogródka gastronomicznego w terminie od dnia 1 do 30 września 2014 r. o całkowitej powierzchni 43,56 m2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C. S.A. z siedzibą w W., nie zgadzając się z powołaną wyżej decyzją. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 39 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwagi na fakt zakłócania porządku publicznego w sąsiedztwie posesji nr [...] przy ul. [...]. W ocenie Spółki powołany przepis nie przewiduje takiej przesłanki uprawniającej organ I instancji do odmowy wydania zezwolenia. Odwołująca się zarzuciła również naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1, 10 § 1, 11 k.p.a. z uwagi na brak wskazania przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji, brak wyjaśnienia, że fakt zakłócania porządku publicznego jest związany lub spowodowany działalnością odwołującej się Spółki. Strona podniosła, iż nie prowadzi działalności w czasie ciszy nocnej, działalność ta nie polega na sprzedaży alkoholu czy prowadzenia działalności rozrywkowej, ale na prowadzeniu kawiarni. Odwołująca się wyjaśniła, że została pozbawiona możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu oraz nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Oprócz tego wskazała, że przez kilka ubiegłych lat uzyskiwała zgodę na zajęcie pasa drogowego i organ I instancji nie miał zastrzeżeń do jej działalności. Zarzuciła również, że nie wskazano w decyzji na konkretny przepis zawarty w art. 39 ustawy, wbrew obowiązkowi przewidzianemu w art. 107 § 3 k.p.a.. Decyzją z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta negatywnie odniósł się do proponowanego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w S. z uwagi na powtarzające się przypadki zakłócania porządku publicznego w sąsiedztwie "K. D." oraz przekraczania norm hałasu przez urządzenia nagłaśniające zainstalowane w lokalach gastronomicznych i dyskotekach zlokalizowanych w tym budynku. Prezydent zwrócił się do Zarządu Dróg i Zieleni, który w jego imieniu wydaje decyzje w sprawach zajęcia pasa drogowego w S., o niewydawanie decyzji na zajęcie pasa drogowego ul. [...] na ogródki gastronomiczne lokali znajdujących się w "K. D.". Prezydent Miasta przedstawił pismo mieszkańca S., z którego wynika, że mieszkańcy sąsiadującej z K. D. wspólnoty mieszkaniowej domagają się usunięcia źródeł hałasu uniemożliwiającego w nocy sen, powodowanego przez lokale prowadzące działalność w tym obiekcie, jak również zapewnienia mieszkańcom porządku publicznego. Dochodziło bowiem do pobicia mieszkańców przez ochroniarza jednego z lokali oraz naruszenia mienia - powybijania szyb w okolicznych domach. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 39 ust. 1 wskazuje zaś, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten wskazuje (określenie "w szczególności") jakich czynności zabrania się w pasie drogowym. Istotnym jest, że katalog tych czynności nie jest ograniczony. Organ I instancji uznał, że z uwagi na zakłócanie porządku publicznego wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego celem ustawienia ogródka gastronomicznego w niniejszym przypadku wiązałoby się z narażeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego jeśli chodzi o pieszych na tej ulicy. Kolegium wyjaśniło, że fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie przedmiotowego ogródka, nie rodzi po stronie odwołującej się skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego, udzielenia zezwolenia. Zdaniem SKO organ I instancji był uprawniony do wydania kwestionowanej decyzji. Przedstawiony stan faktyczny sprawy może bowiem sugerować, że zakłócanie porządku publicznego przy posesji, w której odwołująca się prowadzi działalność, może się powtórzyć i zagrażać bezpieczeństwu pieszych. Ulica [...] jest zwłaszcza w sezonie letnim ulicą o znacznym natężeniu ruchu pieszych i ich bezpieczeństwo winno być przez organ I instancji zapewnione. Zajmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze naruszenie praw strony postępowania, która nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak wskazano w odwołaniu. Możliwym również jest, iż nie informowano strony o zajściach, wskazanych przez Prezydenta Miasta i żądaniach mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Kolegium, z racji rozpatrywania innych spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przy K. D. uznało, że organ I instancji prowadzi działania ograniczające takie działanie w okolicy tej posesji. Wprawdzie niniejsza sprawa należy do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, jednak Kolegium za niezbędne uznało poinformowanie odwołującej się spółki, że organ I instancji nie wydał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego żadnemu podmiotowi prowadzącemu działalność w K. D.. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spowodowana była takimi przesłankami, jak w niniejszej sprawie i znacznym natężeniem emisji hałasu. W tej sytuacji naruszenie procedury administracyjnej - praw strony do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień, choć ewidentne, nie miało wpływu na treść orzeczenia. W ocenie organu odwoławczego Spółka, jak wynika z treści odwołania miała możliwość zapoznania się z stanowiskiem Prezydenta Miasta i w odwołaniu sprecyzowała swoje stanowisko przedstawiając konkretne zarzuty co do kwestionowanej decyzji. Mając również na uwadze fakt, iż kwestionowane orzeczenie dotyczyło okresu od 1 do 30 września 2014 r., Kolegium uznało, że bezzasadnym jest uchylenie kwestionowanej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Organ stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy bez wpływu na treść orzeczenia pozostało ewentualne naruszenie art. 107 § 1 3 k.p.a.. Mimo braku pełnego uzasadnienia, odpowiadającego dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. odwołująca się zrozumiała orzeczenie i jego uzasadnienie i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Skargę do Sądu wniosła C. S.A. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i uznanie, że odmowa wydania zgody na zajęcie pasa nie wymaga podania konkretnych przyczyn, dla których odmówiono wydania zezwolenia. Zarzucono także naruszenie powyższych przepisów poprzez przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą poprzez lokalizację ogródka kawiarnianego może spowodować zakłócenie porządku publicznego w okolicach pasa drogi publicznej z uwagi na wystąpienie analogicznych skutków jak przy lokalizacji reklam. Oprócz tego zdaniem skarżącej nastąpiło naruszenie powołanych przepisów przez odmowę wydania zezwolenia z powodu zakłócania porządku publicznego w pasie drogowym podczas, gdy przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują jako przesłanki negatywnej faktu, iż zajęcie pasa drogi publicznej może powodować zakłócanie porządku publicznego. Skarżąca spółka zarzuciła także organom administracji naruszenie przepisów procedury administracyjnej — art. 7 , art. 8, art. 9 i 10 § 1 art. 11, art. 80 oraz 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 24 września 2015r. strona skarżąca złożyła odpis KRS, z którego wynika, że działa ona obecnie pod nazwą C. C. S.A. z siedzibą w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) powoływanej dalej jako u.d.p. zabrania się m.in. lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W tym miejscu należy stwierdzić, iż Sąd podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna. Sąd kontrolując decyzje uznaniowe bada przede wszystkim czy organ swoje rozstrzygniecie oparł na konkretnych, zindywidualizowanych przesłankach. W niniejszej sprawie skarżąca wnosiła o zezwolenie na zajecie pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny w obrębie pasa drogowego ul. [...] w S. (popularnego deptaka) przy tzw. K. D.. Powszechnie wiadomo, że przy tejże ulicy, przeznaczonej wyłącznie dla ruchu pieszego występuje w sezonie turystycznym pokaźne nagromadzenie "ogródków" gastronomicznych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji I instancji i z akt administracyjnych bezpośrednią przyczyną odmowy wydania zgody na zajęcie pasa drogowego przez skarżącą spółkę było zakłócanie porządku publicznego w sąsiedztwie K. D.. Równocześnie jednak z akt administracyjnych wynika, że skarżąca spółka prowadzi kawiarnię, w której nie podaje się alkoholu i która zamykana jest w godzinach wieczornych. Działalność gastronomiczną w K. D. i jego bezpośrednich okolicach prowadzi natomiast wiele innych podmiotów, w tym takie, które prowadzą sprzedaż alkoholu oraz prowadzą dyskoteki i kluby nocne. W zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie uprawdopodobniono jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy działalnością skarżącej spółki i zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu pieszych na ul. [...] w S.. Zdaniem Sądu uznaniowość decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nie może prowadzić do zaakceptowania zasady odpowiedzialności zbiorowej podmiotów prowadzących działalność w określonym miejscu za uchybienia niektórych z nich. O tym, że z taką zbiorową odpowiedzialnością mamy do czynienia w niniejszej sprawie świadczy to, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poinformowało, że także innym podmiotom z K. D. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie są wydawane. Jest to stanowisko zbieżne z zaleceniem Prezydenta Miasta wyrażonym w piśmie kierowanym do Zarządu Dróg i Zieleni, znajdującym się w aktach administracyjnych. Trafność takiego stanowiska można by rozważać w sytuacji, gdyby z uwagi na bezpieczeństwo pieszych, użytkowników ul. [...] konieczna była rezygnacja z ogródków kawiarnianych i restauracyjnych na całej jej długości, lub znacznym odcinku, gdyby przejawy agresji ze strony bywalców tych ogródków stały się nagminne. Natomiast niedopuszczalne jest eliminowanie ogródków sprzed jednej z licznych posesji położonych przy ulicy, bez wykazania, by to ich konkretnie istnienie prowadziło do zagrożenia ruchu pieszych. Uznać należało zatem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera wskazania okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. Okolicznościami tymi nie są bowiem ani samo położenie ogródka, którego dotyczył wniosek, ani sam fakt zakłócania porządku publicznego w sąsiedztwie "K. D.", skoro nie wskazano na istnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi faktami. Stwierdzenie określonego wyżej, istotnego naruszenia przepisów postępowania, uzasadniającego uchylenie decyzji organów obu instancji czyni zbytecznym analizowanie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta rozważy, czy wskutek upływu okresu, na który strona skarżąca ubiegała się o wydanie zezwolenia postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 p.p.s.a.