III SA/Gd 43/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 i art. 57 § 5 k.p.a., stwierdził, że odwołanie S. M. od decyzji Starosty [...] z dnia 12 października 2007 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ wskazał, że powyższą decyzję strona odebrała w dniu 19 października 2007 r., zaś odwołanie od niej wniesiono w dniu 15 listopada 2007 r., nie składając przy tym wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W związku z tym, zdaniem organu, odwołanie strony nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł S. M., żądając jego uchylenia. Wskazał, że na zwolnieniu lekarskim przebywał w okresie od dnia 1 do dnia 7 sierpnia 2007 r. i za ten okres ZUS dokonał wypłaty zasiłku chorobowego. Skarżący wskazał, iż w w/w okresie utracił status osoby bezrobotnej, za którą uznany został z dniem 1 sierpnia 2007 r., gdyż z uwagi na stan zdrowia nie był zdolny do podjęcia pracy. Jednakże prawo do zasiłku dla bezrobotnych przyznane zostało stronie od dnia 9 sierpnia 2007 r., a zatem po zakończeniu okresu chorobowego. Skarżący zwrócił uwagę, iż został pozbawiony prawa do zasiłku za okres od 9 do 31 sierpnia 2007 r., w związku z czym brak było podstaw do wstrzymania wypłaty świadczenia za pozostałe miesiące, w tym za wrzesień i za okres od 1 do 26 października 2007 r. Podniósł, że z decyzji nie wynika na podstawie jakich przepisów zobowiązany został do zwrotu świadczenia w kwocie brutto, czyli powiększonej o należne składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz podatek dochodowy. Wskazał także, że w decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla bezrobotnych brak było pouczenia o ciążących na stronie obowiązkach wynikających ze statusu osoby bezrobotnej. Dodatkowo skarżący zakwestionował twierdzenie wojewody, iż w momencie rejestracji został pouczony o prawach i obowiązkach bezrobotnego. Podniósł również, że organy administracji winny były rozpoznać sprawę utraty uprawnień oraz zwrotu zasiłku dla bezrobotnych jedną decyzją, nie zaś dwiema odrębnymi, wydając w dniu 12 października 2007 r. starosta orzekł o odmowie uznania skarżącego z dniem 1 sierpnia 2007 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zaś decyzją z dnia 30 października 2007 r. zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 9 sierpnia do 31 sierpnia 2007 r., jak również orzec o utracie prawa do zasiłku za pozostały okres. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga zasługiwała na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zaskarżone postanowienie dotyczy zachowania przez skarżącego warunków formalnych odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 12 października 2007 r. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia służącym od nieostatecznej decyzji wydanej w pierwszej instancji ( art. 127 § 1 k.p.a.). Wszczęcie postępowania odwoławczego i jego zakres jest uzależniony od woli strony. Może ono zostać uruchomione jedynie w wyniku wniesienia przez uprawniony podmiot odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Jak wynika z treści art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z kolei art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie powinno zawierać żądanie strony odwołującej się. Winno ono zatem określać co najmniej jakiej decyzji nieostatecznej dotyczy, jak również wyrażać niezadowolenie z jej wydania. W doktrynie wskazuje się jednak, że skoro organ administracji publicznej jest związany żądaniem odwołania, to musi być ono wystarczająco skonkretyzowane, aby organy obu instancji mogły ustosunkować się do żądań i zarzutów odwołania ( zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 767). Podzielić przy tym należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego mówiący, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. ( zob. wyrok z dnia 4 kwietnia 2002r., I SA 2188/00: opubl. LEX nr 81741). Dokonując analizy treści wniesionego przez skarżącego odwołania z dnia 14 listopada 2007 r. Sąd stwierdził, że nie zawierało ono w swej treści żądania weryfikacji w/w decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu nie można za podstawę takiej weryfikacji uznać użytego w odwołaniu sformułowania " Odwołanie (...) od innych decyzji i postanowień wydanych przez Powiatowy Urząd Pracy w mojej sprawie(...)." Wskazać bowiem należy, że we wnioskach końcowych odwołania skarżący wyraźnie sprecyzował treść swojego żądania, wskazując konkretne decyzje, których uchylenia się domaga; wśród nich skarżący nie wymienił decyzji Starosty [...] z dnia 12 października 2007 r. wydanej w wyniku wznowionego postępowania w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Nie można przy tym nie zauważyć, że w dniu złożenia odwołania w/w decyzja była już ostateczna, co, przy tak sformułowanym odwołaniu, winno było skłonić organ do głębszego zastanowienia się nad intencją odwołującej się strony. Nadto, jak wskazano wyżej, skoro organ administracji publicznej jest związany żądaniem odwołania, to w sytuacji, gdy jego treść budzi wątpliwości co do zakresu sformułowanych w nim żądań, obowiązkiem organu było taką wątpliwość usunąć poprzez ustalenie jaki był rzeczywisty zamiar strony wnoszącej odwołanie, nie był on bowiem uprawniony do precyzowania jego treści. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym orzeczeniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd pominął rozstrzygnięcie wskazane w art. 152 p.p.s.a. ze względu na brak aktu podlegającego wykonaniu.