III SA/Gd 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez R. C. (dalej jako "Skarżący") decyzją z dnia 2 czerwca 2017 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "kpa") w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r., poz. 657 ze zm. – dalej jako "u.e.l."), po rozpatrzeniu odwołania K. C. – dalej jako "Strona" od decyzji Burmistrza Miasta (dalej jako "Burmistrz") z dnia 29 marca 2017 r., nr [...] orzekającej o wymeldowaniu Strony, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wymeldowania Strony z miejsca pobytu stałego. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu 8 lipca 2016 r. do Burmistrza wpłynął wniosek Skarżącego o wymeldowanie Strony z pobytu stałego w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że Strona trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego w dniu 15 marca 2016 r., nie ma tam jej rzeczy, nie posiada kluczy od domu, a obecnie przebywa pod innym adresem. Decyzją z dnia 9 listopada 2016 r. Burmistrz odmówił wymeldowania Strony z miejsca pobytu stałego. W wyniku rozpoznania wniesionego przez Skarżącego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. uchylił w całości decyzję Burmistrza i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, Burmistrz na podstawie zeznań stron i świadków (A. R., W. C., B. S., W. K.), wywiadu środowiskowego dokonanego przez Straż Miejską, oględzin lokalu oraz dokumentacji załączonej do akt sprawy uznał, że Strona nie mieszka w miejscu pobytu stałego i nie stanowi ono jej centrum życiowego. Organ ustalił ponadto, że Strona zarówno w swoich wyjaśnieniach złożonych do protokołu, jak i m.in. w piśmie do Sądu Rejonowego w K. z dnia 28 czerwca 2016 r. wyjaśniła, że lokal opuściła z obawy o bezpieczeństwo swoje i syna, jednakże nie wyraża zgody na jej wymeldowanie. Po opuszczeniu lokalu oraz późniejszym zabraniu rzeczy Strona nie próbowała powrócić i ponownie zamieszkać we wskazanym lokalu. Decyzją z dnia 29 marca 2017 r. Burmistrz działając na podstawie art. 35 u.e.l. orzekł o wymeldowaniu Strony z pobytu stałego we wskazanym lokalu, bowiem w jego ocenie z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że Strona opuściła dobrowolnie i trwale miejsce pobytu stałego, pod którym była zameldowana i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Od dłuższego czasu fizycznie nie przebywa w tym lokalu, nie mieszka tam i nie koncentruje w spornym lokalu swoich interesów życiowych, a w mieszkaniu brak jest jakichkolwiek rzeczy do niej należących. Wprawdzie Strona deklaruje zamiar powrotu do domu, ale tłumaczy to głównie tym, że dom i jego wyposażenie stanowią jej dorobek życiowy i małżeński. W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego wynika, że mieszkanie opuściła dobrowolnie, na skutek własnej decyzji, a wystąpienie przez nią z pozwem do sądu rejonowego o przywrócenie posiadania nastąpiło dopiero po kilku miesiącach od wyprowadzki, gdy toczyło się już w urzędzie postępowanie o wymeldowanie. W odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia 29 marca 2017 r. Strona stwierdziła, że lokal opuściła z obawy o bezpieczeństwo swoje i syna, a zatem nie uczyniła tego dobrowolnie i trwale. W ocenie strony decyzję wydano w oparciu o nieprawdziwe zeznania świadków. Były mąż podczas napadów psychozy jest niebezpieczny, dlatego wielokrotnie szukała schronienia u rodziców. Zaznaczyła, że ma zamiar zamieszkać w spornym lokalu. Nie opuściła spornego lokalu dobrowolnie, o czym świadczy wymiana przez byłego męża zamków w drzwiach i uniemożliwianie jej dostępu do lokalu. Były mąż nie pozwolił jej wejść do domu nawet przy asyście policji. Nie wyraziła zgody na swoje wymeldowanie do czasu wydania wyroku sądu. Decyzją z dnia 2 czerwca 2017 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie wymeldowania Strony z pobytu stałego. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 u.e.l. i stwierdził, że analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza, że Strona co prawda opuściła sporny lokal w wyniku konfliktu z byłym mężem, jednak nie potwierdziło się, że opuszczenie tego lokalu miało charakter dobrowolny i trwały. Organ uwzględnił, że w toku postępowania Strona wyjaśniała, że już kilka razy opuszczała sporny lokal i mieszkała u rodziców, gdy mąż miewał ataki choroby, jednak zawsze wracała do tego lokalu, zatem i w tym przypadku można uznać, że zamiarem Strony było uniknięcie konfliktu, a nie opuszczenie spornego lokalu w sposób trwały. Nawet po rozwodzie małżonkowie w dalszym ciągu wspólnie zamieszkiwali w omawianej nieruchomości, zatem nie można bezsprzecznie uznać, że wolą Strony było przeniesienie swojego centrum życiowego w inne miejsce. W marcu 2016 r. Strona opuściła sporny lokal, jednakże w tym przypadku Skarżący wymienił zamki w drzwiach i Strona nie mogła już do tego lokalu powrócić, nie mogła tam wejść nawet przy udziale policji, mogła jedynie zabrać swoje rzeczy, które były jej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania. Strona dodała, że zamierza powrócić do spornego lokalu, ponieważ jest to jedyne miejsce, gdzie może godnie mieszkać wraz z synem i nie zrezygnowała z prawa do przebywania w tym lokalu. Mieszkanie rodziców jest tylko dla niej schronieniem w sytuacjach konfliktowych. W ocenie organu, o dobrowolnym i trwałym opuszczeniu może być mowa dopiero wówczas, gdy całokształt zachowań osoby zameldowanej będzie wskazywał na to, że z lokalem, w którym jest na stałe zameldowana nie będzie wiązała swojej przyszłości i nie będzie wykazywała woli powrotu do niego. Z uwagi na powyższe, skoro Strona w ustawowo zakreślonym terminie skorzystała z przysługującego jej prawa i wystąpiła do sądu powszechnego w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania spornego lokalu to potwierdza, że nie zgadza się z zaistniałą sytuacją i świadczy o tym, że nie zrezygnowała z prawa do zamieszkiwania w tym lokalu, a opuszczenia tego lokalu nie można było uznać za trwałe. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca pobytu stałego umożliwiającego dokonanie wymeldowania z pobytu stałego w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że nie rozważył wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu przez organ zasad postępowania. W ocenie Skarżącego, Strona lokal opuściła dobrowolnie, zabrała wszystkie swoje rzeczy, w toku sprawy rozwodowej nie domagała się orzeczenia o sposobie korzystania z lokalu. Organ nie uwzględnił dowodów złożonych przez Skarżącego, dając wiarę twierdzeniom Strony. W ocenie Skarżącego sam fakt złożenia pozwu o przywrócenie posiadania nie świadczy o tym, że posiadanie zostanie przywrócone, bowiem zbyt wiele dowodów świadczy o tym, że Strona opuściła sporne mieszkanie dobrowolnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 2 czerwca 2017 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 marca 2017 r. i orzekająca o odmowie wymeldowania Strony z pobytu stałego. Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że Strona w marcu 2016 r. wyprowadziła się z mieszkania przy ul. [...] w K. Kwestią bezsporną pozostaje również fakt, że Skarżąca obecnie zamieszkuje w K. przy ul. [...]. Istota sporu sprowadza się natomiast do stwierdzenia, czy Strona sporny lokal opuściła dobrowolnie i trwale. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 35 u.e.l., który stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zdaniem Sądu podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Pobyt stały, zgodnie z art. 25 ust. 1 cyt. ustawy, wiąże się z przebywaniem i zamiarem przebywania w oznaczonym miejscu. Dla opuszczenia miejsca stałego pobytu element woli ma zatem znaczenie i powinien być brany pod uwagę w postępowaniu o wymeldowanie. Wymeldowanie z pobytu stałego będzie więc oparte na stwierdzeniu, że osoba zameldowana w miejscu pobytu opuściła je oraz że miała wolę takiego działania. Gdyby zamiaru opuszczenia nie wyraziła w jasny sposób, rolą postępowania będzie udowodnienie, że okoliczności sprawy wskazują na istnienie po jej stronie zamiaru trwałego zerwania więzi z miejscem zameldowania. Katalog takich sytuacji jest otwarty. Poza oczywiście wskazującymi na taki zamiar, bo jednoznacznie związanymi z przeniesieniem ośrodka życiowego w inne miejsce, będą występowały takie, którym trudno przypisać jednoznaczny charakter. Dla tych przypadków decydujące powinny być okoliczności związane z fizycznym wymiarem opuszczenia, a zamiar może tylko z nich wynikać. Ocena charakteru opuszczenia lokalu nie może jednak odrywać się od realiów konkretnej sprawy. Okoliczności faktyczne, a niekiedy nawet prawne, muszą prowadzić do wniosku, że faktyczne opuszczenie lokalu nastąpiło, mimo że osoba nie miała woli przeniesienia miejsca swoich spraw życiowych. Przyjąć też należy, że dla oceny charakteru opuszczenia lokalu istotne jest obiektywne stwierdzenie możliwości realizacji woli strony, polegającej na realizacji zamiaru przebywania w danym lokalu. Na tym tle pojawia się ścisły związek przebywania w lokalu i zameldowania. Z faktu, że podmiotowi przysługuje prawo własności lokalu, nie wynika obowiązek zameldowania właściciela, jeżeli nie przebywa on w lokalu. Natomiast zameldowanie konkretnej osoby w lokalu nie jest źródłem powstania jakichkolwiek praw majątkowych do lokalu. Wobec tego postępowanie meldunkowe wiąże się z faktem przebywania (nieprzebywania) osoby w lokalu, a nie z możliwością potwierdzenia tej okoliczności przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu. Zameldowanie polega na stwierdzeniu przez właściwy organ faktu przebywania osoby w konkretnym lokalu. Jest to stwierdzenie okoliczności faktycznej, niezależnie od przysługujących osobie uprawnień do lokalu. Zdaniem Sądu przez zamiar opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale także wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim w sensie fizycznym, praca, nauka), posiadanie rzeczy w lokalu lub związanych z danym lokalem (np. kluczy, rzeczy osobistych), a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Jakkolwiek bowiem zamiar, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, to powinien być on oceniany na podstawie obiektywnych okoliczności. Zapewnienie o chęci zamieszkiwania w miejscu zameldowania nie może być sprzeczne z przejawami tej woli znajdującymi potwierdzenie w obiektywnych okolicznościach faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 644/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, co należy podkreślić zameldowanie potwierdza istniejący stan faktyczny, a nie chęci, czy zamiar danego podmiotu na przyszłość. Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął przy tym, że ocena przesłanki trwałości opuszczenia lokalu nie może być oparta na dosłownym rozumieniu pojęcia "trwały" i być interpretowana jedynie jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Także bowiem opuszczenie lokalu na pewien okres może być uznane za trwałe, jeżeli okres ten jest wystarczająco długi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2014 r., sygn. II OSK 644/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto Sąd zaaprobował utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jeżeli strona twierdzi, że została usunięta z dotychczasowego miejsca pobytu w drodze przymusu fizycznego lub psychicznego, a nie wystąpiła na drogę sądową o ochronę swoich uprawnień do zamieszkiwania w miejscu pobytu (nie skorzystała z środków prawnych w postaci powództwa cywilnego czy o przywrócenie naruszonego posiadania), to taka sytuacja daje podstawy do przyjęcia, że osoba dotychczasowe miejsce pobytu stałego opuściła dobrowolnie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1097/12; orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody orzekającej o odmowie wymeldowania Strony z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym opisanym na wstępie. W tak zakreślonych ramach postępowania nie mieściło się dokonywanie ocen działań podejmowanych przez Skarżącego i Stronę, jako uczestnika postępowania w toku trwającego między nimi konfliktu, z wyjątkiem tych czynności prawnych i faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć należy, że opuszczenie lokalu przez Stronę w marcu 2016 r. mogło być spowodowane obawą o bezpieczeństwo swoje i syna, jak bezsprzecznie ustalono, Skarżący wymienił zamki w drzwiach do spornego lokalu i nie wpuścił Strony nawet podczas interwencji policji, a jedynie wydał jej część rzeczy, zatem można uznać, że dostęp Strony do tego lokalu został utrudniony. W konsekwencji skoro Strona skutecznie wystąpiła do Sądu w sprawie ochrony naruszonego posiadania spornego lokalu nie można uznać, że nastąpiło dobrowolne i trwałe jego opuszczenie. Jeżeli orzeczenie Sądu w tej sprawie będzie dla Strony korzystne, a sąd ustali, że Skarżący bezprawnie naruszył Stronie posiadanie tego lokalu, będzie ona mogła domagać się wykonania tego orzeczenia z mocy prawa w celu umożliwienia sobie ponownego zamieszkania w tej nieruchomości. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 35 u.e.l., jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 851/09 , LEX nr 597910). Co do zasady więc opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu powinno być wynikiem dobrowolnej decyzji osoby zameldowanej. W sytuacji, gdy osoba bez własnej winy została pozbawiona dostępu do miejsca pobytu stałego i nie zgadza się z taką sytuacją, oraz skorzystała z przysługującego jej prawa do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ochronę naruszonego posiadania, to nie sposób przyjąć, że opuszczenie lokalu nastąpiło dobrowolnie. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że analiza okoliczności faktycznych sprawy dokonana w zaskarżonej decyzji była prawidłowa, bowiem dokonana zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co za tym idzie prawidłowo również organ odwoławczy zastosował art. 35 u.e.l. Końcowo Sąd podkreśla, że zameldowanie oraz wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem pewnego faktu i nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności czy innych praw. Zatem zameldowanie nie służy powstaniu czy też potwierdzeniu prawa własności do określonego lokalu i ruchomości w nim się znajdujących, a wymeldowanie tego prawa nie osłabia, ani nie przekreśla. Zameldowanie w lokalu nie ma też wpływu na istnienie i ocenę zasadności roszczeń cywilnych Strony przeciwko uczestnikowi postępowania, co zdaje się sugerować Strona wnosząc o niewymeldowywanie jej do czasu zakończenia wszystkich postępowań sądowych. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.