III SA/Gd 430/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2016 r. nr w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 18.346 (osiemnaście tysięcy trzysta czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 13 marca 2015 r., nr [...] Zarząd Powiatu w N., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460) wymierzył Gminie karę pieniężną w wysokości 394.516,61 zł za zajęcie, w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 8 stycznia 2015 r., pasa drogowego dróg powiatowych nr [...] – S. – R. - (L.), nr [...] G. – P. – O. – S., nr [...] (Ch.-M.) – R. –W. – J. – K. poprzez umieszczenie w nich urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wysokość kary została ustalona jako dziesięciokrotność opłaty naliczonej zgodnie ze stawkami wynikającymi z uchwały Nr [...] Rady Powiatu w N. z dnia 6 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na decyzje zezwalające Gminie na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych nr [...], które to decyzje określały powierzchnię, termin zajęcia pasa drogowego oraz przekroczenie terminu uzasadniające nałożenie kary pieniężnej określonej przepisami art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu obowiązek uzyskana zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej, po upływie terminu wydania poprzednich zezwoleń obciążał gminę, a nie użytkownika sieci - Spółkę z o.o. "S.", bowiem z zawartej pomiędzy stronami umowy użyczenia wynika, że Spółka jest zobowiązana do ponoszenia kosztów bieżącego utrzymania oraz napraw i remontów sieci ale nie do ponoszenia opłat za umieszczenie kanalizacji w pasie drogowym. Tego stanu rzeczy nie zmienia również fakt, że z kolejnym wnioskiem o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowym zakresie wystąpiła Spółka z o.o. "S.". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Gminy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 40 ust. 1, 2, i 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Gmina jest adresatem obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego podczas, gdy jest nim podmiot, który faktycznie włada tymi urządzeniami i z nich korzysta, a nie właściciel tychże urządzeń. Naruszenia wskazanych przepisów skarżący upatruje również w mylnym ustaleniu faktów, z których wynika, że Gmina w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 8 stycznia 2015r. zajmowała pas drogowy. Zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 28 kpa. odwołujący się wskazał na zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, kto faktycznie posiada i korzysta z urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonej w granicach pasa drogowego oraz skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co powoduje nieważność aktu administracyjnego. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - protokołu zdawczo-odbiorczego z 8 sierpnia 2012 r. oraz aneksu nr 1/2012 zmieniającego umowę użyczenia zawartą pomiędzy S. sp. z o.o. a Gminą, wskazujących na faktyczne przejęcie przez S. Sp. z o.o. urządzeń infrastruktury technicznej posadowionych w pasie drogowym, objętych decyzją. Decyzją z dnia 25 lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym. Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własna rzecz i we własnym imieniu. W niniejszej sprawie zarówno inwestorem jak i właścicielem kanalizacji sanitarnej niewątpliwie pozostaje Gmina, a wskazanej przez Gminę Spółce z o.o. S. nie sposób przypisać zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu. Nadto organ wyjaśnił, że wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych, na podstawie których nałożono na Gminę karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa jaką odwołujący się zawarł ze spółką S. wywodząc na tej podstawie, iż postępowanie o nałożenie kary pieniężnej winno się toczyć w stosunku do Spółki, nie zaś Gminy. Innymi słowy, kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś organ administracji publicznej. Toteż przywołana umowa użyczenia jaką Gmina zawarła ze Spółką S. nie ma znaczenia dla oceny przymiotu strony w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia bez zezwolenia urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej) w pasie drogowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Powiatu z dnia 13 marca 2015 r., ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze: 1. naruszenie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że Gmina jest adresatem obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy podmiotem zobowiązanym do zapłaty stosownej należności tj. podmiotem zajmującym pas drogowy jest podmiot, który faktycznie korzysta z określonych urządzeń infrastruktury technicznej i włada tymi ostatnimi, a nie właściciel tychże urządzeń, która to błędna wykładnia wynika z: - bezpodstawnego przyjęcia, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego może być wyłącznie właściciel urządzeń w pasie tym umieszczonych, bez względu na to kto faktycznie włada przedmiotową infrastrukturą i ją użytkuje, - bezpodstawnego przyjęcia, że S. Sp. z o.o. nie jest podmiotem zajmującym pas drogowy we własnym imieniu i na własną rzecz, - bezpodstawnego przyjęcia, że zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy Gminą, a S. Sp. z o.o. nie powoduje zmiany podmiotu zobowiązanego do poniesienia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, 2. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co powoduje nieważność wydanych aktów administracyjnych, 3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kto faktycznie posiada i korzysta z urządzeń infrastruktury technicznej posadowionych w granicach pasa drogowego. 4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydania decyzji i mający wpływ na jego treść, w postaci mylnego przyjęcia, że Gmina w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 8 stycznia 2015 r. zajmowała pas drogowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), który wyraża między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy organ orzekający winien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie istota powstałego między stronami sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, kto powinien być stroną postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej jako ustawa). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czy też z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak również o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że Gmina wystąpiła do Zarządu Dróg Powiatowych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Uzyskała ona kolejno szereg decyzji administracyjnych zezwalających jej na zajęcie pasa drogowego różnych odcinków drogi powiatowej w celu umieszczenia kanalizacji sanitarnej. Zwrócić należy uwagę na to, że Gmina uzyskała zgodę na zajęcie pasa drogowego w celu "umieszczenia" w nim urządzeń kanalizacyjnych, co wskazuje na to, że zgoda ta dotyczyła procesu inwestycyjnego umieszczenia instalacji. Uzyskane przez Gminę decyzje umożliwiały wykonanie robót budowlanych polegających na umieszczeniu stosownych urządzeń w pasie drogowym do dnia 31 grudnia 2012 r. Zgoda ta została skonsumowana przez umieszczenie instalacji w pasie drogowym. Czym innym jest natomiast pozostawanie umieszczonych wcześniej instalacji w pasie drogowym. Wniosku o tego rodzaju zgodę nie złożyła ani Gmina, ani Spółka "S." od początku 2013 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika również, iż w dniu 1 lipca 2005 r. Gmina podpisała z S. Spółką z o.o. umowę użyczenia kanalizacji sanitarnej wraz z lokalnymi oczyszczalniami ścieków i zbiornikami bezodpływowymi na terenie Gminy. Następnie aneksem z dnia 17 października 2012 r. dodano, iż w sprawie oddania w użyczenie infrastruktury kanalizacyjnej w obszarze S.-W. dla S. Sp. z o.o. dopisuje się mienie wykazane w protokole zdawczo odbiorczym z dnia 10 sierpnia 2012r. sporządzonym pomiędzy Gminą a Spółką S. tj. sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłoczonej, studnie kanalizacyjne spustowe, przepompowanie przydomowe ścieków wraz z zasilaniem energetycznym, komory odpowietrzające i pompownie strefowe i tłocznie ścieków. Z umowy użyczenia wynika, iż biorący w użyczenie S. Sp. z o.o. zobowiązana jest ponosić wszelkie koszty związane z utrzymaniem i eksploatacją kanalizacji sanitarnej. Wskazując na treść art. 40 ust. 12 ust. 2 ustawy drogowej podkreślić trzeba, że przywołany przepis nie precyzuje od kogo pobiera się opłatę. Dlatego w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w prawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na umieszczone urządzenia w postaci umieszczenia rur do kanalizacji sanitarnej powinny one ustalić kto posiada i korzysta z tych urządzeń, tylko bowiem ten podmiot może być obciążony stosowną karą. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10 (dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest co do zasady właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym. Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu. Z akt sprawy wynika, że Spółka "S." jest spółką prawa handlowego powołaną do wykonywania obsługi komunalnej Gminy między innymi w zakresie eksploatacji sieci kanalizacyjnej. Temu celowo służyć miało zapewne użyczenie spółce urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej. Domniemywać można, że cel ten realizowany jest na podstawie umowy pomiędzy Gminą i Spółką "S." określającej wzajemne stosunki prawne pomiędzy Gminą i Spółką "S." w zakresie świadczenia usług związanych z kanalizacją na terenie Gminy. Umowy tej nie ma jednak w aktach administracyjnych. Dopiero jej analiza umożliwiłaby organom ocenę, czy to Gmina, czy Spółka "S." władała urządzeniami infrastruktury kanalizacji sanitarnej we własnym imieniu i komu należy zatem przypisać status podmiotu, który zajął drogę publiczną bez zezwolenia. Brak wyjaśnienia, czy umowa taka istnieje, a jeśli tak to zaniechanie rozważenia jej treści stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Umowa użyczenia stanowi bowiem instrument dla wykonywania przez spółkę "S." powierzonych jej przez Gminę zadań i nie jest to dokument wystarczający, by dokonać ustalenia kto i w jaki sposób włada urządzeniami zlokalizowanymi w pasie drogowym. Dodatkowo tylko wskazać należy, że w dniu 9 stycznia 2015 r. to właśnie Spółka "S." złożyła wnioski o wydanie decyzji o zgodzie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i stosowne decyzje obciążające tę Spółkę opłatą zostały wydane. Zatem organ administracji I instancji uznał, że zachodzą przesłanki do uznania spółki za stronę postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego w niezmienionym w istotnym dla sprawy zakresie stanie faktycznym. W rozstrzyganej sprawie organ, wymierzając karę obowiązany był wnikliwie rozważyć jaki podmiot we własnym imieniu i na własną rzecz zajmował pas drogowy w terminie od 1 stycznia 2013r. i co za tym idzie, kto winien być podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat za zajęcie tego pasa drogowego. Już z odwołania wynikały istotne w tym zakresie wątpliwości, a zatem uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo niewyjaśnienia istoty prawnych stosunków między tymi podmiotami co do eksploatacji urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej, naruszyło przepisy 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organu będzie dostosowanie się do oceny prawnej Sądu wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Organ drugiej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia podmiotu, na który winna być nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu. Przede wszystkim organ ten winien ustalić treść stosunku prawnego pomiędzy Gmina, a Spółką "S." związanego z eksploatacją infrastruktury kanalizacyjnej zlokalizowanej w pasie drogowym. W tym celu należy zobowiązać Gminę do złożenia wszystkich umów łączących Gminę ze Spółką "S." i poddać je analizie uwzględniającej powyższą ocenę prawną. Dopiero powyższe czynności pozwolą na ustalenie czy stroną postępowania powinna być Gmina, czy spółka z o.o. "S.". W tym drugim przypadku rzeczą organu II instancji byłoby uchylenie decyzji organu I instancji w celu zagwarantowania spółce możliwości ochrony jej praw. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oparto na podstawie art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku.