III SA/Gd 431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie odmowy sprostowania z urzędu zapisów w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], powołując art. 134 k.p.a. orzekł o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez "A" – Spółkę Akcyjną z siedzibą w [...] od pisma Starosty [...] z dnia 14 sierpnia 2008 r. nr [...] , którym organ I instancji odmówił sprostowania z urzędu zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, co następuje: wskazanym wyżej pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Starosta [...] odmówił sprostowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków w części obejmującej działkę nr [...] i części działek [...], położonych w obrębie [...], gmina [...], o łącznej powierzchni [...] ha. Spółka "A" wniosła od pisma odwołanie domagając się zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] stwierdził, że organ I instancji nie wydał decyzji, bowiem zaskarżane odwołaniem pismo " nie może być uznane za decyzję". Jako uzasadnienie przyjętego w postanowieniu stanowiska przywołano poglądy NSA i WSA, zaprezentowane w wyrokach z dnia 16 listopada 2000 roku w sprawie sygn akt V SA 235/00 i z dnia 18 stycznia 2007 roku w sprawie o sygn akt II SA/Wa 1907/06,w uzasadnieniu którego Sąd napisał, cyt.:" niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Przyczyny przedmiotowe zachodzą w momencie braku przedmiotu zaskarżenia lub braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Wobec tego odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, bądź też, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną". W zaskarżonym postanowieniu nie podano jednak, która z przewidywanych sytuacji zachodziła w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego uważa, że działania organu I instancji mają charakter czynności materialno-technicznych. Z kolei skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych dla wykazania, że odmowa dokonania sprostowania błędu w zapisach ewidencji gruntów ma przybierać postać decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z dnia 3.11.1998r. w sprawie II SA 1381/98; wyrok z dnia 21.2.2006r., w sprawie I OSK 473/05). Następnie strona skarżąca wyjaśniła, z jakich przyczyn uważa, że ma interes prawny w domaganiu się zmiany zapisów w ewidencji gruntów dotyczących wskazywanych przez skarżącą działek i, przywołując poglądy wyrażane w konkretnych orzeczeniach sądów administracyjnych, zarzuciła, że toku przeprowadzonego postępowania rażąco naruszono przepisy postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); a kontrolę działalności administracji publicznej Sąd sprawuje pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. ( art. 1 § 1 i 2 cyt. ustawy ). Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z uwzględnieniem wymogów art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] , orzekającego o niedopuszczalności odwołania Spółki Akcyjnej "A" w [...] od aktu administracyjnego Starosty [...] z dnia 14.08.2008 roku, przy czym strona skarżąca uważa, że kwestionowane odwołaniem pismo było ( powinno być ) decyzją administracyjną, natomiast organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że tak nie jest, nie wyjaśniając jednak, dlaczego. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisami prawa normującymi omawianą kontrolę sądową, jej granice zakreślone są przedmiotem, o którym orzekał organ w zaskarżonym postanowieniu, co wyłącza w tym postępowaniu możliwość wypowiadania się przez sąd o legalności (prawidłowości) pisma Starosty [...] z dnia 14.08.2008 roku [...]. Jako prawną podstawę zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] przywołano art. 134 kpa, który to przepis stanowi, że: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zdaje się wskazywać, że, zdaniem organu, odwołanie służy od decyzji organu I instancji, a - w tym przypadku - organ I instancji decyzji nie wydał, gdyż cyt. " pismo Starosty [...] z dnia 14 sierpnia 2008 roku., nr [...] nie może być uznane za decyzję". W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołuje wskazywane wyżej orzeczenie NSA, lecz nie wyjaśnia, w której części odnosi się ono do okoliczności sprawy, tzn., czy (i która) czynność organu nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np .czynność materialno-techniczną. Z uzasadnienia nie wynika, o jaką czynność organowi II instancji chodzi – o napisanie pisma, prowadzenie ewidencji gruntów i budynków czy odmówienie wprowadzenia w niej zmian. Przedstawiane wyżej wątpliwości co do stanowiska organu odwoławczego prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu uzasadniają zasadność zarzutów podniesionych w skardze, iż postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności – art. 7, 8, 77 § 1, 80 ,107 § 1-3 w zw. z art.126,124 § 2 i 134 kpa, a naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do cytowanych przepisów, postanowienia, do których zgodnie z art. 126 kpa stosuje się odpowiednio wymienione przepisy dotyczące decyzji administracyjnych, a w szczególności – postanowienie, o jakim mowa w art. 124 § 2 kpa, powinno zawierać m.in. " uzasadnienie faktyczne i prawne (...)". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 przepisu art. 107 kpa. Zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie, to dwa istotne elementy składowe decyzji ( postanowienia). Tak więc uzasadnienie powinno zawierać elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa i klarownie wyjaśniać stanowisko organu w danej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia cytowanym przepisom nie odpowiada i – jak wyżej wskazywano – nie wyjaśnia stanowiska organu odwoławczego ani co do formy ani co do treści aktu organu I instancji. A przecież zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a stosownie do art. 138 kpa organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać merytoryczne sprawę ( z zastrzeżeniem wyjątków). Należy dodać, że udzielenie przez organ odwoławczy dodatkowych, aczkolwiek równie niejasnych wyjaśnień odnośnie sprawy w odpowiedzi na skargę, nie ma wpływu na prawną ocenę zaskarżonego postanowienia albowiem o istocie sprawy rozstrzyga zaskarżone postanowienie. W piśmie tym – odpowiedzi na skargę - organ odwoławczy wyjaśnia, że: "strona skarżąca otrzymała odmowę sprostowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków..." i " ...w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz aktualnych norm prawa organ odwoławczy nie znalazł przepisu, z którego jednoznacznie wynikałby obowiązek uwzględnienia żądania strony zawartego we wniosku z dnia 9 maja 2008 roku". Odmowa uwzględnienia żądań strony to zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie, zatem - zacytowane stwierdzenia pozostają w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem organu zajętym w zaskarżonym postanowieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, a w szczególności - czy pismo Starosty [...] kwestionowane odwołaniem jest ( bądź – czy powinno być ) decyzją administracyjną i ustosunkuje się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa procesowego i materialnego oraz zasad wynikających w szczególności z przepisów art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz uzasadni rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów wymienionych wyżej przepisów art. 107 § 1 i 3 w zw. z art.126,124 § 2 i 134 kpa, podlegało ono uchyleniu na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonalności postanowienia stosownie do art.152 cyt. ustawy.