III SA/Gd 435/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu do dowodów zmian w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w takim zakresie w jakim odmawia ona skarżącemu udostępnienia danych zawartych w dowodach zmian w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków – innych niż oryginały aktów notarialnych, II. uznaje uprawnienie skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego do uzyskania dostępu do danych zawartych we wszystkich dowodach zmian w operacie ewidencyjnym III. w pozostałym zakresie oddala skargę IV. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 czerwca 2007 r. J. M. – rzeczoznawca majątkowy, powołując się na przepis art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 261 poz. 2603 z późn. zmianami) wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych o nieruchomościach zawartych w katastrze nieruchomości prowadzonym przez organ, w szczególności o umożliwienie wglądu do oryginałów wypisów z aktów notarialnych znajdujących się w zasobie, a dotyczących obrotu nieruchomościami w okresie od 1 stycznia 2005 r. z obrębów: nr [...] [...]; nr [...] [...]; nr [...] [...]; nr [...] [...]; nr [...] [...]; nr [...]; nr [...] [...]; nr [...] [...]; nr [...] [...]; nr [...] [...]; nr [...] [...]. W odpowiedzi na powyższe działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Wydziału Geodezji w piśmie z dnia 29 czerwca 2007 r. (omyłkowo wskazano w piśmie w dacie rok 2006) nr [...], wskazał, że zasób ewidencyjny miasta [...] udostępniany jest rzeczoznawcom majątkowym za pomocą komputerowych aplikacji: rejestru gruntów i budynków, bazy skanów aktów notarialnych, rejestru cen. Akty notarialne stanowiące dowody zmiany zostały zapisane w formie cyfrowej, i w takiej postaci udostępniane. Dokumenty w formie papierowej udostępniane są wyłącznie w zakresie tych aktów notarialnych, które są wprowadzone do części opisowej ewidencji gruntów, a nie dołączone w postaci cyfrowej do bazy aktów notarialnych. Wskazano stronie w jakim czasie i miejscu możliwy jest wgląd do rejestru cen nieruchomości oraz bazy aktów notarialnych. Pismem z dnia 16 lipca 2007 r. J. M. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie udostępnienia oryginałów dowodów zmian w operacie ewidencyjnym – katastrze nieruchomości, w szczególności 11 wskazanych obrębów geodezyjnych. W uzasadnieniu podniósł, powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w katastrze nieruchomości, zaś właściwe organy są obowiązane udostępniać rzeczoznawcom majątkowym te dane. Z kolei z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że udostępnianie to nie tylko komputerowe wydruki, wypisy i wyrysy, czy też komputerowe aplikacje, ale również wizualny wgląd do treści zasobu. Ponadto J. M. podał, iż także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, przewidują, iż w ramach zryczałtowanej opłaty zagwarantowany jest dla wykonawcy tego opracowania wgląd do części opisowej ewidencji gruntów i budynków, dowodów zmian, mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej, mapy glebowo-rolniczej, wyciągów z operatów szacunkowych oraz rejestru cen i wartości nieruchomości, W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z dnia 7 sierpnia 2007 r. wskazał, iż w ramach prowadzenia operatu ewidencyjnego zapewnia pełny dostęp do danych ewidencyjnych, o których mowa w art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędny dla rzeczoznawców majątkowych do sporządzenia operatu szacunkowego. Organ podniósł, iż zarzuty zawarte w piśmie strony z dnia 16 lipca 2007 r. są niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. M. wniósł o stwierdzenie, iż przysługuje mu prawo, jako rzeczoznawcy majątkowemu do wglądu do oryginałów dowodów zmian w operacie ewidencyjnym – katastrze nieruchomości prowadzonym przez Urząd Miejski [...], a w szczególności uprawnienie do wglądu do oryginałów aktów notarialnych dotyczących obrotu nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi J. M. ponowił argumentację zawartą w piśmie z dnia 16 lipca 2007 r. stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] podniósł, iż akty notarialne od 2006 r. zostały zapisane w formie cyfrowej (skanów) i w takiej postaci są udostępniane rzeczoznawcom majątkowym. Dokumenty w formie papierowej udostępniane są wyłącznie w zakresie tych aktów, które są wprowadzone do części opisowej ewidencji gruntów, a nie zostały jeszcze przetworzone do postaci cyfrowej (skanu). Organ wskazał, iż z bazy informatycznej aktów notarialnych korzysta samodzielnie całe środowisko zawodowe rzeczoznawców majątkowych na udostępnionych w pomieszczeniach Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego [...] stanowiskach komputerowych. W ocenie organu, udostępnienie od 2006 roku w formie elektronicznej (skanów) aktów notarialnych nie stanowi odmowy udostępnienia danych ewidencyjnych, korzystanie bowiem z internetu i zasobów informatycznych jest obecnie standardem udzielania informacji. W piśmie z dnia 8 stycznia 2008r. skarżący podkreślił, że istotą skargi jest nieudostępnienie wszystkich informacji (danych ewidencyjnych), co do których jako rzeczoznawca majątkowy ma on prawo i obowiązek ich stosowania. Powołał się także na załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. poz. 37 poz. 333). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. Przede wszystkim przywołać należy przepis art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 261 poz. 2603 z późn. zmianami), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; 6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; 6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Według art. 155 ust. 3 powołanej wyżej ustawy właściwe organy ...., sądy oraz urzędy skarbowe są obowiązane udostępniać rzeczoznawcom majątkowym dane określone w ust. 1. Zatem uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego do uzyskania dostępu do danych wymienionych w powyższym przepisie wynika wprost z przepisu prawa (art. 155 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych poddane zostały także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje administracyjne i postanowienia - dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznać należy, że zarówno udostępnienie danych o których mowa w przywołanym powyżej przepisie art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i odmowa udostępnienia takich danych rzeczoznawcy majątkowemu stanowi czynność o której mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozważając treść zaskarżonej do sądu administracyjnego czynności i co za tym idzie kwestie granic sprawy niniejszej należało stanąć na stanowisku, że pismo z dnia 29 czerwca 2007 r. zawiera w istocie odmowę udostępnienia skarżącemu rzeczoznawcy innych danych niż wymienione wyraźnie w piśmie, czyli komputerowych aplikacji: rejestru gruntów i budynków, bazy skanów aktów notarialnych, rejestru cen – ewentualnie oryginałów aktów notarialnych, wprowadzonych do części opisowej ewidencji gruntów, a nie dołączonych w postaci cyfrowej do bazy aktów notarialnych. Skarżący w swym wniosku domagał się bowiem dostępu do wszystkich danych o nieruchomościach zawartych w katastrze nieruchomości. Zwrot "w szczególności oryginałów aktów notarialnych" należy zdaniem sądu traktować jedynie jako podkreślenie jednego z rodzajów dokumentów, których domaga się skarżący. Zatem granice sprawy wyznacza żądanie dostępu do wszystkich danych o nieruchomościach na danym terenie zawartych w katastrze nieruchomości – w tym dostępu do oryginałów aktów notarialnych. Skoro w odpowiedzi wyraźnie określono do jakich danych skarżący rzeczoznawca może uzyskać dostęp, to uznać należy, że odpowiedź ta zawiera dorozumianą odmowę dostępu do innych danych. Według przepisu art. 53a. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. D.U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zmianami) do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję, zaś zgodnie z art.20 ust. 1 cytowanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Art. 24 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zatem operat ewidencyjny, o którym mowa powyżej, obejmujący także dokumenty uzasadniające wpisy do rejestrów stanowi element katastru w rozumieniu analizowanych przepisów. Skoro tak, to rzeczoznawca majątkowy ma na podstawie art. 155 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo dostępu do danych wynikających ze wszystkich dokumentów, stanowiących podstawę dokonania zmian w katastrze (ewidencji), nie tylko do danych wyselekcjonowanych przez organ administracji. Podkreślić należy w tym miejscu, że art. 155 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami gwarantuje rzeczoznawcy majątkowemu dostęp do danych, a nie do określonych dokumentów. Wynika stąd, że wybór formy w jakiej niezbędne dane zostaną udostępnione należy do właściwego organu. Kwestię tę reguluje przepis § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r. nr 38, poz.454), który stanowi, że starosta udostępnia dane ewidencyjne w formie: 1) komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów... 2) wypisów z rejestrów i kartotek, 3) wyrysów z mapy ewidencyjnej, 4) plików komputerowych, 5) informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Skoro zatem przepis ten umożliwia udostępnienie danych zawartych w ewidencji również w formie plików komputerowych, a żaden odrębny przepis nie daje rzeczoznawcy prawa domagania się dostępu do oryginałów dokumentów, to uznać należy, że właściwy organ czyni zadość obciążającemu go obowiązkowi udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków, jeśli sporządza czytelne, cyfrowe wersje dokumentów będących podstawą zmian w ewidencji (ewentualnie zbiory wszelkich niezbędnych danych wynikających z tych dokumentów) i zapewnia do nich dostęp rzeczoznawcom majątkowym. Pełna odpowiedzialność za zgodność udostępnionych informacji z danymi wynikającymi z dokumentów spoczywa na udostępniającym dane organie. Oczywiście nie można wyprowadzać wniosku o zakresie przysługujących rzeczoznawcy uprawnień z przepisów rozporządzenia regulującego wyłącznie kwestię opłat za określone czynności, skoro istnieją przepisy odrębne – analizowane powyżej, regulujące kwestię tych uprawnień. Reasumując powyższe rozważania uznać należało, że o ile rzeczoznawca majątkowy ma prawo domagać się dostępu do wszystkich danych wynikających z dokumentów stanowiących dowody zmian w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków, to nie jest on uprawniony do wyboru formy w jakiej udostępnienie tych danych nastąpi. Skoro zatem czynność organu, polegająca na odmowie udostępnienia skarżących określonych danych naruszała jego uprawnienie wynikające z art. 155 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami to uznać ją należało za bezskuteczną w tym zakresie na podstawie art. 146§1 p.p.s.a. Równocześnie, zdaniem Sądu uzasadnione było rozstrzygnięcie sprawy co do meritum w oparciu o przepis art. 146§2 p.p.s.a. – polegające na uznaniu uprawnienia skarżącego do uzyskania dostępu do danych zawartych we wszystkich dowodach zmian w operacie ewidencyjnym. Uprawnienie to wynika bowiem wprost z przepisów prawa i nie wymaga skonkretyzowania w formie indywidualnego aktu prawnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w sprawie, w której organ odmówił uwzględnienia żądania strony w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., konsekwencją uznania żądania strony za zasadne powinno być stwierdzenie bezskuteczności czynności organu i uznanie konkretnego uprawnienia strony. W takim zatem przypadku rozstrzygnięcia oparte na przepisach art. 146§1 i 2 p.p.s.a. nie wyłączają się nawzajem. W zakresie w jakim skarżący domagał się dostępu do danych – określając ich formę jako oryginały dokumentów skarga podlegała oddaleniu z przyczyn przytoczonych powyżej - na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu jedynie połowę uiszczonego wpisu sądowego - z uwagi na uwzględnienie skargi jedynie w części.