III SA/Gd 435/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi R. P. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej stwierdza nieważność § 2 ust.1, § 4 ust.1 pkt 2, 4 i 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W dniu 30 września 2009 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy Miejskiej K.. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 Nr 31, poz. 266 ze zm.). W uchwale przyjęto zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta K. (§ 2). Orzeczono o utracie mocy uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie przyjęcia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K. (§ 3). Uchwała podlegała ogłoszeniu w dzienniku Urzędowym Województwa (§ 4) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. (§ 5). Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. 2001 Nr 14, poz. 147 ze zm.), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia jej nieważności we wskazanych częściach, tj. § 2 ust. 1 Rozdziału I i § 4 ust. 1 pkt. 2, 4 i 5 Rozdziału II, W ocenie Rzecznika podjęta uchwała w istotny sposób narusza art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo najmu lokalu mieszkalnego osobom posiadającym tytuł prawny do lokalu (§ 2 ust. 1 Rozdziału I uchwały), a także - poprzez zapisy przyjęte w § 4 ust. 1 pkt 2 Rozdziału II uchwały oraz § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 Rozdziału II uchwały, dotyczące kryteriów, które winni spełniać wnioskodawcy ubiegający się o najem lokalu z zasobów Gminy Miejskiej K. Rzecznik podkreślił, że Rada Gminy nie może wprowadzać dodatkowych, nieprzewidzianych przez ustawę warunków skutecznego ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego. W cytowanej uchwale uzależniono natomiast przyznanie lokalu mieszkalnego od nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, a w przypadku małżonków oraz osób faktycznie pozostających we wspólnym pożyciu z wnioskodawcą, nieposiadanie przez żadnego z nich tytułu prawnego do lokalu lub nieruchomości - co przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie rozstrzyga bowiem jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanych przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Uchwała w sposób sprzeczny z ustawą i konstytucyjną zasadą równości wyłącza ponadto z kręgu osób, które mogą skutecznie ubiegać się o lokal, te, które w ciągu ostatnich 5 lat zbyły lub zostały pozbawione lokalu w wyniku egzekucji sądowej. Granice zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej wyznacza zaś art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie lokatorów, który stanowi, że gmina ma obowiązek zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, bez dodatkowych zastrzeżeń. W efekcie uchwała wyłączyła z możliwości ubiegania się o lokal, część osób, którym ustawa także daje ochronę pod warunkiem, że ich potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone, a dochody niskie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. uznała ją za zasadną i zaznaczyła, że w chwili obecnej trwają już prace redakcyjne nad nowym brzemieniem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. 2001 Nr 14, poz. 147 ze zm.) Rzecznik Praw Obywatelskich może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 30 września 2009 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta podjęta została m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 w/wskazanej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 cyt. ustawy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2. Z zacytowanego przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku - gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale - unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyroki: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010r., IV SA/Wr 338/10). W świetle powyższego należy zgodzić się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób określonych w § 4 ust. 1 pkt. 2 skarżonej uchwały. Podstawowym dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości czy też niespełnianie innych warunków, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala. W konsekwencji wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie nieważności § 4 ust.1 pkt. 2 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wśród zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do których określania upoważniona jest rada gminy, wymienia m.in. w pkt 1 wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. W kwestii określenia przez Radę Miasta K. w § 2 ust. 1 dodatkowego kryterium, tj. "nie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub nieruchomości", oprócz wysokości dochodu rodziny ubiegającej się o lokal stwierdzić należy, iż art. 21 ust. 3 ustawy, poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności" zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże rady gminy do nierespektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy istotnie upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dodatkowego kryterium, bez którego spełnienia zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim jedynie o osoby o niskich dochodach, są bowiem w jej ocenie niezdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Tymczasem w omówionym już § 2 ust. 1 oraz w § 4 ust. 1 pkt. 2, 4 i 5 uchwały, Rada Miasta K. wprowadziła dodatkowe kryteria podmiotowe, wykluczające spośród osób mogących ubiegać się o wynajęcie lokalu gminnego te, którym: nie przysługuje tytuł prawny do lokalu lub nieruchomości ( a dotyczy to również małżonków tych osób oraz osób pozostających we wspólnym pożyciu z wnioskodawcą) (pkt.2 ustępu 1 § 4), a ponadto – nie dokonały one dobrowolnie zbycia lub zdania lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe w okresie 5 lat przed dniem złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (pkt.4 ustępu 1 § 4) i ponadto – nie zostały pozbawione lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkalne w wyniku egzekucji sądowej w okresie 5 lat przed dniem złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (pkt.5 ustępu 1 § 4 uchwały). Przyjęte przez Radę Miasta K. w/w kryteria muszą budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej i omówionej w skardze konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego), comoże być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach, którym wcześniej przysługiwało jakieś prawo do lokalu lub nieruchomości, a które zbyły to prawo albo którego zostały pozbawione, nie mogą ubiegać się o wynajem lokalu gminnego, pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w omawianej i w innych ustawach, regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 6 marca 2003r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006r., II SA/Go 5/06). . W konsekwencji również § 4 ust. 1 pkt 2,4 i 5 zaskarżonej uchwały należało uznać za sprzeczny z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej. Stosownie do treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) istotne naruszenie prawa przy stanowieniu aktów prawa miejscowego powoduje skutek nieważności. Analizując treść kwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, iż naruszają one w sposób istotny uregulowania wynikające z art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego oraz – art. 7 i 32 Konstytucji RP, co prowadziło do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do wniosku Rady Miasta K. o uznaniu skargi za zasadną, Sąd wziął go pod uwagę przy orzekaniu w sprawie. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.