III SA/Gd 436/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. C. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2013 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w miejscowości G. Z akt sprawy wynikają jej następujące istotne okoliczności faktyczne. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2013 r. skarżący jako wykonawca robót, zwrócił się o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym, tj. budowy sieci gazowej w G. w gminie U. o powierzchni 1188,90 m2 pobocza oraz 16 m2 jezdni. Decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...] Wójt Gminy powołując się na art. 40 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 3, 4, 10, 11 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego odmówił wydania skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. N., ul. W., łącznika pomiędzy ul. P. a ul. K. wzdłuż istniejącego chodnika, ul. L., części ul. P. w miejscowości G. w celu prowadzenia robót budowlanych - budowy sieci gazowej w miejscowości G. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracyjny wyjaśnił, że na tych ulicach strona przeprowadziła już bez zgody zarządcy dróg roboty polegające na wykonaniu sieci gazowej, co stwierdzono na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2013 r. W sprawie dokonania zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia wszczęto postępowanie z urzędu, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia 8 listopada 2013 r. Organ poinformował także, że wniosek strony o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego - prowadzenie robót w pasie drogowym, złożony w dniu 22 listopada 2013 r., oraz jej wyjaśnienie z dnia 16 grudnia 2013 r. zgodnie z którym niewystąpienie o zgodę na zajęcie pasa drogowego było wynikiem nieporozumienia, nie mogą skutkować umorzeniem postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Od tej decyzji w prawem przepisanym terminie odwołał się S. C. wnosząc o ponowne rozpatrzenie wyjaśnień z dnia 17 grudnia 2013 r. Strona poinformowała także, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania niezwłocznie złożyła w dniu 22 listopada 2013 r. uzupełniający wniosek o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego zgodnie z pismem o wszczęciu postępowania. Złożony wniosek pominięto, jednak w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. strona otrzymała zawiadomienie o konieczności uzupełnienia wniosku, co też uczyniła składając wyjaśnienie w dniu 17 grudnia 2013 r. (pismo z dnia 16 grudnia 2013 roku). Strona nie chciała uniknąć zapłaty za zajęcie pasa drogowego, nie ukrywała robót, działała zgodnie z porozumieniem wypracowanym na naradzie w Urzędzie Gminy ustalającym, że będzie realizowała zadanie w miarę możliwości za robotami wykonywanymi przez A. Do tego odwołania strona załączyła kserokopie - zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 8 listopada 2013 r., wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożonego w dniu 22 listopada 2013 r., wezwania do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia złożonego w dniu 17 grudnia 2013 r. W piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r. przesłanym organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy w trybie art. 133 k.p.a. organ administracyjny wyjaśnił, że w dniu 18 września 2013 r. w Urzędzie Gminy miała miejsce narada w sprawie ustaleń dotyczących równolegle prowadzonych inwestycji, tj. budowy sieci gazowej i odwodnienia w pasach dróg gminnych w G. Z tego spotkania została sporządzona notatka, w której wskazano możliwe terminy i odcinki dróg dla wykonania prac związanych w położeniem gazociągu w odniesieniu do zakresu i terminu prac związanych z kanalizacją deszczową. W dniu 7 listopada 2013 r. stwierdzono przeprowadzenie ustalonych robót, co udokumentowano fotograficznie, zaś w dniu 8 listopada 2013 r. wszczęto postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzją z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że organ administracji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia w każdym wypadku, gdy ustali, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił przeprowadzenie w pasie drogowym prac wymagających zezwolenia i stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt ustawy o drogach publicznych wszczął postępowanie w sprawie. Wskazano, że na bieg tego postępowania nie ma wpływu złożenie wniosku na zajęcie przedmiotowych pasów drogowych w późniejszym terminie. Postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i zostało zakończone przed organem pierwszej instancji kwestionowaną decyzją odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie wskazanych we wniosku pasów drogowych. Wskazano także, że w aktach sprawy nie ma wniosku z dnia 25 października 2013 r., na który powołuje się w odwołaniu strona. Strona nie załączyła też kopii takiego wniosku do odwołania (pomimo załączenia wszystkich pozostałych dokumentów, którymi uzasadniała swoje stanowisko), ani też nie wyjaśniła, jaki pas drogowy był jego przedmiotem. W ocenie organu odwoławczego to wniosek z dnia 15 listopada 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowych pasów drogowych i został on rozstrzygnięty kwestionowaną decyzją. S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję organu odwoławczego. W jej uzasadnieniu, powołując się na notatkę służbową z dnia 18 września 2013 r. w sprawie ustalenia możliwości dalszej realizacji budowy sieci gazowej na odcinkach dróg gminnych w G., że w punkcie 2 wyrażono zgodę na kontynuowanie budowy po zakończeniu robót przy budowie kanalizacji deszczowej. Skarżący stwierdził, że nie znając harmonogramu prac A. (w jakim czasie będzie realizował na przedmiotowych odcinkach prace budowlane), rozpoczął prace budowlane przy realizacji sieci gazowej po wykonaniu prac przez A., uwzględniając wnioski mieszkańców, aby jak najmniej im przeszkadzać w codziennym funkcjonowaniu. Według skarżącego w trakcie robót budowlanych przedstawiciele organu pierwszej instancji byli co drugi dzień na budowie odpowiadając na interwencje mieszkańców na uciążliwości prowadzonych robót kanalizacyjnych i widzieli, że prace są prowadzone w miarę możliwości na udostępnianym terenie. Jak stwierdził, niczego nie ukrywał, niepotrzebne były oględziny, które odbyły się bez jego udziału, a na zajęcie pasu drogowego pod pozostałe do wykonania prace budowlane złożył wnioski o zajęcie pasów drogowych uwzględniając harmonogram robót. Skarżący podkreślił, że nie było jego zamiarem unikanie zapłaty za zajęcie pasów drogowych. W czasie prowadzonych robót nie wiedział, kiedy będą zwolnione pasy przez firmę budująca kanalizację, nie mógł więc wiedzieć, kiedy jego firma, mająca rozpocząć prace dopiero po ukończeniu kładzenia kanalizacji, przystąpi do robót budowlanych. Budowa sieci gazowej i sieci kanalizacji deszczowej nie były inwestycjami komercyjnymi, a skarżący zlecenie uzyskał oferując najniższą cenę spośród 12 firm, które brały udział w przetargu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu wskazano m.in., że stan faktyczny sprawy w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję został ustalony prawidłowo oraz przedstawiono przebieg postępowania. Podniesiono, że wyrażenie zgody na kontynuowanie budowy sieci gazowej po zakończeniu robót kanalizacji deszczowej nie zwalnia skarżącego z zapewnienia zgodnej z prawem realizacji inwestycji oraz z wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Zaznaczono, że postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie przedmiotowych pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2013 r. odmawiającą skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej wskazanych. Podstawę materialno-prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.) zwanej dalej - "ustawą". Zgodnie z art. 20 ustawy, do zarządcy drogi należy w szczególności, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie zaś, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Na wstępie rozważań należy podnieść, że niezrozumiałe jest dla Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że strona powołała się w odwołaniu na brakujący wniosek z dnia 25 października 2013 r. Uważna analiza złożonego odwołania pozwala na jednoznacznie ustalenie, że strona nie powołuje się na taki wniosek ani nie odnosi się do takiego wniosku. Nasuwa się więc pytanie dlaczego organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nawiązuje do wniosku strony, którego brak jest w aktach sprawy, a de facto do zarzutu odwołania, na który strona się nie powołuje. W konkluzji bowiem organ odwoławczy stwierdza, że w jego ocenie, to wniosek strony z dnia 15 listopada 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowych pasów drogowych (a nie wniosek z dnia 25 października 2013 r.). Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy treścią odwołania się strony znajdującego się w aktach sprawy, a treścią która była przedmiotem oceny dokonanej przez organ odwoławczy. Istnienie tej sprzeczności, nie pozwala na dokonanie pełnej kontroli sądowej zaskarżonego orzeczenia i wymaga niewątpliwie wyjaśnienia przez organ. Niemniej, zdaniem Sądu, kwestia czy wniosek z dnia 15 listopada 2013 r. rzeczywiście zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie nasuwa uzasadnione wątpliwości, które nie zostały przez organ wyjaśnione. Przeczy temu bowiem już sama treść wniosku z dnia 15 listopada 2013 r. (o czym w dalszej części uzasadnienia). Organ odwoławczy przyjął, że niniejsze postępowanie w sprawie o wydanie zezwolenia zainicjował wniosek strony z dnia 15 listopada 2013 r., który wpłynął do urzędu w dniu 22 listopada 2013 r. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że "brak jest w aktach niniejszej sprawy wniosku z dnia 25 października 2013 roku, na który powołuje się w odwołaniu strona. Strona nie załączyła też kopii takiego wniosku do odwołania (pomimo załączenia wszystkich pozostałych dokumentów, którymi uzasadniała swoje stanowisko), ani też nie wyjaśniła, jaki pas drogowy był jego przedmiotem. W ocenie organu odwoławczego to wniosek z dnia 15 listopada 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowych pasów drogowych i został on rozstrzygnięty kwestionowaną decyzją". Można tu zaznaczyć, że organ pierwszej instancji w sentencji decyzji powołuje się na rozpoznanie wniosku z dnia 15 listopada 2013 r., to jednak w uzasadnieniu decyzji nie mówi o wniosku wszczynającym niniejsze postępowaniu. W treści uzasadnienia organ m.in. informuje, że złożony "w dniu 22.11.2013 r. wniosek wraz ze złożonym w dniu 17.12.2013 r. wyjaśnieniem nie mogą być przyczyną umorzenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Przechodząc dalej, to w aktach sprawy znajduje się wniosek strony z dnia 15 listopada 2013 r., który wpłynął do organu w dniu 22 listopada 2013 r. Jak wynika z treści tego wniosku stanowi on "uzupełnienie" wniosku z dnia 25 października 2013 r. Zatem literalne brzmienie wniosku wskazuje, że jest on uzupełnieniem wcześniej datowanego wniosku. Ponadto jak oświadczył S. C. na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. w związku z prowadzonymi pracami były składane przez stronę wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w tym wniosek z dnia 25 października 2013 r., który częściowo pokrywał się ze wnioskiem z dnia 15 listopada 2013 r. Jednak wniosek z dnia 25 października 2013 r. nie został przez organ rozpoznany. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza załączonych akt administracyjnych potwierdza spostrzeżenie organu odwoławczego, że w aktach brak jest wniosku strony z dnia 25 października 2013 r. Jednak do wniosku z tej daty jednoznacznie nawiązuje wniosek strony z dnia 15 listopada 2013 r., w treści którego wskazano, że stanowi - "uzupełnienie do wniosku z dnia 25.10.2013 r." Jak już podniesiono, organ odwoławczy błędnie przyjął, że strona w odwołaniu powołuje się na treść wniosku z dnia 25 października 2013 r. Jednak niewątpliwie strona w odwołaniu określiła, że wniosek złożony w listopadzie 2013 r. miał charakter uzupełniający ("złożyliśmy w dniu 22.11. 2013 r. wniosek uzupełniający"). W świetle powyższego nie można uznać, iż brak przedmiotowego wniosku w aktach sprawy, jest jednoznaczny z tym, że wniosek taki nie został przez stronę złożony. Jednak okoliczność ta wymagała wyjaśnienia, i to wyjaśnienia przez organ administracyjny. Nie można bowiem stosownie do zasad rządzących postępowaniem administracyjnym uznać, tak jak przyjął to organ odwoławczy, że wykazanie tej okoliczności obciążało stronę, i to w sytuacji gdy strona na taki wniosek w odwołaniu nie powoływała się. W tym miejscu należy podkreślić, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zatem nie można uznać, aby organ przeprowadził w powyższym zakresie postępowanie wyjaśniające w należyty sposób, a skoro zostało one przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to w konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Konstatując, obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie czy i kiedy wniosek z dnia 25 października 2013 r. został przez stronę złożony, a przede wszystkim jaka była treść tego wniosku. Wniosek ten poprzedza datę przeprowadzonej przez organ wizji lokalnej w dniu 7 listopada 2013 r., która miała wskazywać na wykonanie robót. Należy tu dodać, że zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2013 r. zostało wszczęte w stosunku do strony postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Oczywiście rację ma organ, że jest to postępowanie niezależne. Jednak nieuprawnione jest wszczynanie postępowanie o ukaranie, w sytuacji gdyby nie został jeszcze rozpoznany wniosek podmiotu dotyczący wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 128/08, w którym wskazano m.in., że nie można wszczynać postępowania o przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy w czasie kiedy toczy się postępowanie z wniosku o przedłużenie powyższego terminu, gdyż te postępowania się wzajemnie wykluczają). W świetle dokonanych rozważań, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że wnioskiem, który zainicjował postępowanie o wydanie zezwolenia jest wniosek strony datowany na dzień 15 listopada 2013 r., bez poczynienia w tym zakresie ustaleń. Tym samym merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy, czy organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zezwolenia, w związku ze stwierdzonymi powyżej brakami postępowania, należy uznać co najmniej za przedwczesne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, która nie może pozostać w obrocie prawnym. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi oraz dokonać w tym zakresie jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.