III SA/Gd 441/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: NSA Anna Orłowska (spr.), WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 29 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: decyzją z dnia 2 lutego 2004 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] po rozpatrzeniu odwołania J. H., działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 20 października 2003 r., odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej u odwołującego się. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że u J. H. nie stwierdzono choroby zawodowej – astmy oskrzelowej, gdyż z przeprowadzonych badań oraz wywiadów wynika, iż dolegliwości, na które cierpi zainteresowany mają charakter pozazawodowy. W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez J. H., wyrokiem Sądu z dnia 1 czerwca 2005 roku w sprawie sygn. akt III SA/Gd 84/04 uchylono zaskarżone decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu do wyroku Sąd wskazał, m.in., że decyzje podjęto z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem materiał dowodowy został zebrany i oceniony z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 KPA oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 ze zm.). Z postanowień wskazanych przepisów ( w szczególności – z § 4 rozporządzenia) wynika kolejność dokonywania czynności procesowych w sprawie ustalenia choroby zawodowej, zgodnie z którą najpierw winny być wyjaśnione zagadnienia związane z ewentualnymi zagrożeniami występującymi w środowisku pracy, a dopiero następnie – dokonana ocena medyczna konkretnego przypadku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji kolejność tę naruszono. Stwierdziwszy zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. W postępowaniu następującym po wydaniu opisanego wyroku, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] w dniu 28 listopada 2005 roku wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o ponowne przeanalizowanie sprawy z uwzględnieniem danych dotyczących warunków pracy oraz narażenia zawodowego zainteresowanego i ponowne wydanie orzeczenia lekarskiego z uwzględnieniem zarzutów zawartych w wyroku WSA w Gdańsku. Pismem z dnia 15 grudnia 2005 roku J. H. zawiadomił Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...], że w związku z całkowitą niesprawnością, samotnością i brakiem funduszy nie ma możliwości przemieszczania się i wyjazdu na specjalistyczne badania lekarskie. W dniu 20 grudnia 2005 roku organ I instancji wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy [...] w Ł. z wnioskiem o wydanie orzeczenia lekarskiego na podstawie dostarczonej dokumentacji lekarskiej i uwzględnienie faktu, że aktualny stan zdrowia zainteresowanego nie pozwala stawić się na badania. W opinii uzupełniającej (piśmie) z dnia 13 grudnia 2005 roku Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. poinformował, że sprawa rozpoznania choroby zawodowej J. H. była przedmiotem wnikliwych analiz całej dokumentacji, ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich danych i okoliczności dotyczących warunków pracy oraz narażenia zawodowego pacjenta. Na tej podstawie bezspornie i jednoznacznie potwierdzono zasadność orzeczenia lekarskiego z dnia 11 września 2002 roku i brak jest podstaw do wydania innego, nowego orzeczenia lekarskiego w tej sprawie. Pismem z dnia 27 stycznia 2006 roku Instytut Medycyny Pracy [...] poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...], że Instytut wydaje orzeczenia na podstawie wyników badań i konsultacji specjalistycznych wykonanych w Instytucie Medycyny Pracy. J. H. poinformował Instytut, że nie może przybyć na badania do Ł. Decyzją z dnia 2 maja 2006 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], powołując przepisy art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (publ. jw.), art.104 KPA i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (publ. jw.), nie stwierdził choroby zawodowej u J. H. W uzasadnieniu organ przywołał wcześniejsze ustalenia i wyjaśnił, że uwzględniając uchybienia postępowania opisane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wystąpiono do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o ponowne przeanalizowanie sprawy J. H. z uwzględnieniem danych dotyczących warunków pracy oraz narażenia zawodowego badanego i ponowne wydanie orzeczenia lekarskiego w sprawie. W postępowaniu w sprawie podejrzenia choroby zawodowej J. H., na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego przez właściwych ze względu na siedzibę zakładów pracy inspektorów sanitarnych, organ ustalił, że w latach 1970-1994 J. H. pracował w przedsiębiorstwach: P.R.T [...] w Z. na stanowisku blacharza-izolarza, PRTiA [...] na stanowisku montera izolacji termicznej, ZUP [...] Sp. z o.o. w S. na stanowisku blacharza - izolarza, ZUP Robót Izolacyjno-Blacharskich J. O. w G. na stanowisku blacharza - izolarza i w firmie [...] Sp. z o.o. w G. na stanowisku blacharza. Podczas wykonywania czynności zawodowych J. H. narażony był na hałas pochodzący z elektronarzędzi i pyły, w tym – wełny mineralnej, zawierającej krzemionkę. Jednak uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki medyczne, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G., wcześniej – Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej G., a następnie – Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie rozpoznały u badanego choroby zawodowej . I tak w "Wyniku badania specjalistycznego i orzeczeniu" Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 11 września 2002 roku orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. H., jednostka ta podtrzymała wcześniejsze orzeczenie w pismach z dni: 12 czerwca 2003 roku (opinia uzupełniająca), 9 września 2003 roku i 13 grudnia 2005 roku. Jednostka orzecznicza II stopnia - Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. w "Wyniku badania specjalistycznego i orzeczeniu nr [...]" z dnia 14 listopada 2002 roku orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. H., a stanowisko swoje podtrzymała pismem - opinią uzupełniającą z dnia 23 lipca 2003 roku. Na badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. na ostatnim etapie postępowania J. H. nie pojechał. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. H. W odwołaniu od opisanej decyzji J. H. zarzucił, że w trakcie aktualnego postępowania powtórzone zostały błędy wytknięte w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a negatywna dla odwołującego się decyzja wydana została na podstawie tych samych dowodów. Zdaniem odwołującego się nie wykonano zaleceń zawartych w wyroku. Próba skierowania J. H. na badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., ze względu na całkowitą niesprawność skarżącego (narządów ruchu i słuchu), zaliczenie odwołującego się do I gr. inwalidów z potrzebą używania sprzętu ortopedycznego i korzystania z pomocy innej osoby była, zdaniem strony, "nierozważnym pociągnięciem". W ocenie odwołującego się wydane orzeczenia lekarskie są uparcie tendencyjne, a postępowanie nie odpowiada wymogom określanym w zacytowanych przez odwołującego się orzeczeniach NSA. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 29 czerwca 2006 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że J. H. w czasie pracy na wymienionych stanowiskach pracy narażony był na hałas i zapylenie. Odmowa stwierdzenia u strony choroby zawodowej nastąpiła w związku z nierozpoznaniem choroby zawodowej przez uprawnione jednostki orzecznicze lekarskie. Orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 11 września 2002 roku rozpoznano u J. H.: zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, dyskopatię szyjną C5-C6, zespół bólowy korzeniowy odcinka szyjnego i lędźwiowego kręgosłupa, zmiany zwyrodnieniowe stawów biodrowych, przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, głuchotę ucha prawego, osłabienie słuchu ucha lewego po przebytym procesie zapalnym narządu słuchu, pęcherzycę brodawkową okolicy pach. Nie rozpoznano choroby zawodowej. Choroby zawodowej u J. H. nie rozpoznała również jednostka orzecznicza lekarska II stopnia. Po przeprowadzeniu badań środowiskowych w miejscach zatrudnienia J. H. wystąpiono o opinie uzupełniające do jednostek orzeczniczych lekarskich. W opinii uzupełniającej z dnia 12 czerwca 2003 roku WOMP w G. wyjaśnił, że spośród schorzeń rozpoznanych u J. H. jedynie przewlekła obturacyjna choroba płuc występuje w wykazie chorób zawodowych. Jednak pył sztucznych włókien mineralnych nie wywołuje przewlekłej obturacyjnej choroby płuc. Ponadto zachorowanie nastąpiło w kilka lat po zakończeniu pracy zawodowej, a przewlekłe choroby płuc wywołane czynnikami zawodowymi ujawniają się w czasie narażeń, bądź krótko po zaprzestaniu pracy. W tych okolicznościach WOMP w G. podtrzymał swoje wcześniejsze orzeczenie. Również IMMiT w G. w opinii uzupełniającej z dnia 23 lipca 2003 roku stwierdził, że dodatkowe dokumenty w sprawie nie wnoszą niczego nowego. W wyniku badań przeprowadzonych w 2002 roku nie rozpoznano u badanego choroby zawodowej, w szczególności – nie rozpoznano azbestozy ani innej pylicy płuc. Jednostki orzecznicze lekarskie podtrzymały wcześniejsze orzeczenia również po przeanalizowaniu dokumentacji lekarskiej przedłożonej przez badanego, pochodzącej z Akademii Medycznej w G. i po uzupełnieniu wywiadów środowiskowych poprzez zapisanie danych na obowiązujących drukach. Wobec faktu, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie u strony, a ten warunek nie został spełniony w przypadku J. H., organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. H. Skarżący podniósł, między innymi, że ma 68 lat i został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności o trwałym inwalidztwie. Mimo tego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...]., kierując się jedynie opiniami WOMP w G. i IMMMiT w G. nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej. W przekonaniu skarżącego przeprowadzone w stosunku do niego badania lekarskie miały charakter tendencyjny, nierzetelny i nie uwzględniły przedstawionych przez skarżącego dokumentów. Tymczasem już w dokumentacji lekarskiej z lat 1974 – 1978 widniały zapisy o złej wydolności oddechowej, nasilających się dusznościach, suchym kaszlu, zmianach zapalnych tchawicy i oskrzeli, które to dolegliwości następnie nasiliły się. Przy rozpoznawaniu choroby zawodowej u skarżącego lekarze nie wzięli pod uwagę ani dokumentacji ze szpitala – Akademii Medycznej w G., ani tych orzeczeń sądów, które wskazywały na możliwość rozpoznania choroby zawodowej mimo znacznego upływu czasu od narażenia. Skarżący nie może udać się do Ł. na badania lekarskie w związku ze złym stanem zdrowia. Inspekcja Sanitarna uparcie i tendencyjnie bierze pod uwagę rozpoznania lekarskie dokonane w trakcie postępowania, nie zważając, że skarżący pracował w szkodliwym dla zdrowia środowisku pracy i dzisiaj jest człowiekiem bardzo schorowanym. W odpowiedzi na powyższą skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z uwzględnieniem wymogów art. 134 § 1 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Jak wyjaśniał już Sąd w uzasadnieniu do wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt IIISA/Gd 84/04, cyt.:" definicję choroby zawodowej określał obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania w sprawie i wydania decyzji przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), stanowiący, że: "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także Sądu Najwyższego (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 - OSNIAPiU z 1999 r. Nr 6, poz. 192, z dnia 4 marca 1998 r., III RN 110/98 i z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 188/00) przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego, objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, wydanym w trybie § 7-9 rozporządzenia i braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok z dnia 24 marca 2000 r., I SA 2334/99; z dnia 8 listopada 2000 r., I SA 664/00; z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA 746/99 - niepubl.). Również w wyroku z dnia 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97 (ONSA 1998, z. 4, poz.150) Sąd ten wypowiedział się o wiążącym dla organów inspekcji rozpoznaniu choroby w orzeczeniu lekarskim, stwierdzając, że organy te nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie jednakże przyjmuje się, iż bez orzeczenia lekarskiego - opinii, bądź sprzecznie z nim, organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Takie stanowisko, akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, przedstawione zostało w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r. (sygn. akt OPS 3/02). Jak wynika z akt sprawy przyczyną nie stwierdzenia choroby zawodowej u J. H. jest nierozpoznanie takiego schorzenia przez uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki orzecznicze lekarskie obu szczebli. Jak przedstawiono powyżej, zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. jaki i Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G., uprawnione w czasie prowadzenia postępowania do rozpoznawania chorób zawodowych u osób skierowanych z podejrzeniem takiej choroby, zgodnie i konsekwentnie orzekły, że u J. H. nie rozpoznają jednostek chorobowych widniejących w wykazie stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych. Skarżący myli się, podnosząc w skardze na decyzję z dnia 29 czerwca 2006 roku, że rozpoznano u skarżącego jednostki chorobowe figurujące w wykazie chorób zawodowych, załączonym do rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 roku, tj. astmę oskrzelową i przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, wywołaną czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy. Właśnie już w pierwszym orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 11 września 2002 roku stwierdzono, że w oparciu o wyniki badań specjalistycznych i badań specjalistów oraz dostarczonej dokumentacji nie można rozpoznać istniejącej u skarżącego przewlekłej obturacyjnej choroby płuc jako choroby zawodowej z uwagi na brak narażenia zawodowego od 1987 roku na czynniki wywołujące tę chorobę. Orzeczenie to podtrzymane zostało przez jednostkę orzeczniczą II stopnia – Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G., który w orzeczeniu Nr [...] z dnia 14 listopada 2002 roku orzekł, iż nie rozpoznano choroby zawodowej, w szczególności nie stwierdzono azbestozy płuc. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115), postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to, m in., że w sprawie J. H., w której postępowanie rozpoczęto w dniu 6.02.2002 roku, nie stosuje się przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 roku. Orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 13 grudnia 2005 roku, wydanym po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wcześniejszych decyzji w sprawie choroby zawodowej J. H. podtrzymano bezspornie i jednoznacznie zasadność orzeczenia lekarskiego z dnia 11 września 2002 roku. Ponieważ J. H. ze względu na stan swego zdrowia odmówił uczestniczenia w badaniach lekarskich w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., organy inspekcji sanitarnej nie miały prawnych podstaw do wydania odmiennej niż uprzednio decyzji w sprawie choroby zawodowej J. H. Mając powyższe na uwadze, nie stwierdziwszy, by zaskarżone decyzje podjęto z naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę J. H., jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art.151 cyt. na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.