III SA/Gd 441/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprzeciwu A. H. od decyzji Wojewody z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stypendium dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 16 marca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 132 k.p.a. oraz art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Prezydent Miasta [...] orzekł o: 1. uchyleniu w całości decyzji własnej nr [...] z dnia 26 lutego 2021 r., 2. uznaniu pobranego przez A. H. stypendium za dzień 6 czerwca 2018 r. w kwocie 169,60 zł za świadczenie nienależnie pobrane, 3. obowiązku zwrotu przez A. H. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w kwocie 169,60 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu na rzecz [...] Urzędu Pracy. Zdaniem organu pierwszej instancji odwołanie A. H. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 lutego 2021 r. o uznaniu pobranego w okresie od dnia 28 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. stypendium dla bezrobotnych w kwocie 5100,90 zł za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zasługuje w całości na uwzględnienie. Wypłacone świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ strona, mająca status osoby bezrobotnej, podjęła inną pracę zarobkową od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. H. podniosła, że umowa o dzieło niezasadnie została uznana za dowód wykonywania "innej pracy zarobkowej". Nie zdawała sobie sprawy, że pisanie recenzji kulinarnych w oparciu o umowę o dzieło może wykluczyć jej status osoby bezrobotnej. W stosunku do niej zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy, zgodnie z którym bezrobotnym jest także osoba, która nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zakwestionowaną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawiając przebieg postępowania w sprawie wskazał, że w dniu 15 listopada 2017 r. skarżąca zarejestrowała się w [...] Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna. Podczas rejestracji oświadczyła, że nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. W związku z tym decyzją organu pierwszej instancji z dnia 15 listopada 2017 r. uznano skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 15 listopada 2017 r. oraz odmówiono przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 listopada 2017 r. W dniu 5 czerwca 2018 r. skarżąca została skierowana na jednodniowe szkolenie "ABC Małego Biznesu" do "A" Oddział w [...]. Szkolenie odbyło się w dniu 6 czerwca 2018 r. Decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącej prawo do stypendium z tytułu odbycia szkolenia w dniu 6 czerwca 2018 r. w wysokości 120 % zasiłku miesięcznie, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Następnie na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2018 r. skarżąca utraciła z dniem 8 czerwca 2018 r. status osoby bezrobotnej z powodu otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. W dniu 15 stycznia 2019 r. do [...] Urzędu Pracy wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że skarżąca zawarła z [...] Sp. z o.o. [...] umowę o dzieło i świadczyła na jej podstawie pracę na rzecz tej firmy w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. Ze względu na faktyczny charakter przedmiotowej pracy, Inspektor kontroli ZUS zakwalifikował wykonywane przez skarżącą czynności jako realizowane na podstawie umowy o świadczenie usług, rodzącej obowiązek ubezpieczeń społecznych. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną własną z dnia 15 listopada 2017 r. w związku z ujawnieniem istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej i nowego dowodu, istniejących w dniu jej wydania, nie znanych w czasie orzekania organowi, który ją wydał, a mogących mieć wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania organ pierwszej instancji wydał w dniu 8 maja 2019 r. decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji własnej z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 15 listopada 2017 r. oraz odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 listopada 2017 r. oraz orzekł o odmowie uznania skarżącej z dniem 15 listopada 2017 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 listopada 2017 r., od której skarżąca wniosła odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia 19 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ww. decyzję Wojewody [...] A. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 539/19 oddalił skargę. Następnie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 czerwca 2018 r. i w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania wydał w dniu 15 lipca 2019 r. decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji własnej z dnia 11 czerwca 2018 r. oraz o odmowie przyznania skarżącej prawa do stypendium za dzień 6 czerwca 2018 r. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie odwołała się od powyższej decyzji, decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Decyzją z dnia 26 lutego 2021 r., działając na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] o uznaniu pobranego przez skarżącą w okresie od 28 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. stypendium w kwocie 5100,90 zł za świadczenie nienależnie pobrane oraz o obowiązku zwrotu ww. nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu na rzecz [...] Urzędu Pracy. Od decyzji tej A. H. odwołała się podnosząc, że w 2020 r. nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i nie otrzymała żadnego stypendium. Prezydent Miasta [...], uznając w całości żądanie strony za zasadne, wydał - w trybie art. 132 k.p.a. - opisaną na wstępie decyzję z dnia 16 marca 2021 r. Wojewoda [...] , rozpatrując odwołanie A. H. od powyższej decyzji, wskazał na treść art. 2 ust. 1 pkt 2, 11 i 35, art. 41 ust. 1 oraz art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wyjaśnił, że w rozumieniu tej ustawy "bezrobotnym" jest jedynie ten, kto spełnia wymogi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, zaś wykonywanie pracy zarobkowej na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy o dzieło, stanowi negatywną przesłankę do nabycia statusu osoby bezrobotnej. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy, stypendium w okresie odbywania szkolenia, finansowane ze środków Funduszu Pracy, przysługuje jedynie bezrobotnemu. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu rejestracji w [...] Urzędzie Pracy skarżąca złożyła w części "C" Karty rejestracyjnej bezrobotnego pisemne oświadczenie, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Na podstawie powyższego oświadczenia organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca spełniała w dniu 15 listopada 2017 r. określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy warunki do nabycia statusu osoby bezrobotnej. W tej sytuacji skierował skarżącą w dniu 5 czerwca 2018 r. na szkolenie i przyznał jej za dzień odbycia tego szkolenia, tj. za dzień 06 czerwca 2018 r., prawo do stypendium z tytułu odbycia szkolenia. Zarówno z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 stycznia 2019 r., jak i informacji [...] Spółki z o.o. z dnia 25 stycznia 2019 r. wynika jasno, że skarżąca wykonywała pracę na podstawie umowy o dzieło od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. na rzecz ww. Spółki. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie zatem wskazuje, że skarżąca na dzień złożenia wniosku o rejestrację jako osoby bezrobotnej wykonywała inną pracę zarobkową. Okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy do nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej w okresie jej trwania. Wojewoda [...] wskazał, że sprawa nie spełnienia przez skarżącą, w dniu rejestracji, warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej została już rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 maja 2019 r., orzekającą o uchyleniu decyzji z dnia 15 listopada 2017 r. oraz o odmowie uznania strony z dniem 15 listopada 2017 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Obecnie ww. decyzja z dnia 8 maja 2019 r. jest ostateczna i prawomocna, co oznacza, że skarżąca nie może kwestionować zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca miała, albo co najmniej mieć powinna pełną świadomość tego, że pracując na podstawie umowy o dzieło nie może nabyć statusu bezrobotnego. Przepis art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wymaga do uznania świadczenia, jako nienależnie pobranego, pouczenia o warunkach niezbędnych do nabycia i posiadania statusu bezrobotnego oraz prawa do świadczeń. Statuuje on natomiast wprost, że świadczenie jest nienależnie pobrane wówczas, gdy zostało ono wypłacone bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, stanowiących świadome wprowadzenie w błąd powiatowego urzędu pracy. W ocenie organu odwoławczego w dniu rejestracji, a w konsekwencji również w dniu nabycia prawa do stypendium z tytułu odbywania szkolenia, tj. w dniu 6 czerwca 2018 r., skarżąca nie spełniała ustawowych warunków do posiadania statusu osoby bezrobotnej, gdyż w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. wykonywała inną pracę zarobkową. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że stan faktyczny sprawy nie wypełnia przesłanek określonych w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, w którym to przepisie chodzi o sytuację, w której osobie bezrobotnej przyznano prawo do świadczenia pieniężnego, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymywania, o czym osoba bezrobotna ma obowiązek poinformować organ zatrudnienia. Wypłacone wskutek niezawiadomienia organu pierwszej instancji świadczenie jest nienależne, jednakże tylko wtedy, gdy osoba bezrobotna została pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego otrzymywania. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy świadczenie jest nienależnie pobrane wówczas, gdy zostało ono wypłacone osobie bezrobotnej na podstawie jej nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo gdy osoba bezrobotna w inny sposób świadomie wprowadziła w błąd powiatowy urząd pracy. Wojewoda [...] stwierdził, że wydając rozstrzygnięcie w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji oparł się na unormowaniu art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, podczas gdy przepis ten wyraźnie odnosi się tylko i wyłącznie do sytuacji, w której osobie bezrobotnej zasadnie przyznano świadczenie pieniężne, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego dalszego otrzymywania. Wskazuje to na dokonanie przez organ pierwszej instancji błędnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do dyspozycji normy, którą zastosował. W rozpatrywanej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której strona dopiero w trakcie pobierania stypendium utraciła do niego prawo. Jak wskazał organ odwoławczy art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy może mieć zastosowanie pod warunkiem, że zachodzą wymienione w nim przesłanki uznania wypłaconego skarżącej ww. świadczenia pieniężnego za nienależnie pobrane. Zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej, wynikająca z art. 7 k.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który będzie zgodny ze stanem rzeczywistym, nawet jeśli ustalone w oparciu o niego okoliczności faktyczne zmuszają do wydania orzeczenia na niekorzyść strony postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzję oparto – zdaniem organu odwoławczego - na niewłaściwej podstawie prawnej, co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy do uznania pobranego świadczenia za nienależnie pobrane oraz nałożenia na stronę obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Takiej oceny na podstawie przedmiotowego przepisu nie może dokonać organ odwoławczy, gdyż przekroczyłby granice sprawy administracyjnej, zakreślonej zaskarżoną decyzją, naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności, zawartą w art. 15 k.p.a. i obowiązek bezwzględnego przestrzegania przez organ administracji publicznej z urzędu swojej właściwości wynikający z art. 19 k.p.a. Jak nadto wyjaśnił Wojewoda [...], zaskarżona decyzja obok rozstrzygnięcia w sprawie uznania pobranego przez skarżącą za dzień 6 czerwca 2018 r. stypendium w wysokości 169,60 zł za nienależnie pobrane i zobowiązania strony do zwrotu tego świadczenia zawiera, wydane w trybie art. 132 k.p.a. rozstrzygnięcie o uchyleniu wcześniej wydanej, błędnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...]. Od decyzji wydanej w trybie samokontroli stronie, zgodnie z przepisem art. 132 § 3 k.p.a. , przysługuje odwołanie, co oznacza, że do momentu upływu terminu do wniesienia odwołania nie jest ona ostateczna. W sytuacji rozstrzygnięcia jedną decyzją o uchyleniu wcześniej wydanej decyzji kończącej sprawę uznania pobranego przez skarżącą świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu tego świadczenia oraz ponownym, tym razem poprawnym, orzeczeniu w tejże sprawie, w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje kończące postępowanie w przedmiotowej sprawie o różnej treści, gdyż decyzja uchylająca jeszcze nie stała się ostateczna, a już wydano następną decyzję o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co jest niedopuszczalne. Prezydent Miasta [...] uznając odwołanie w całości za zasadne, powinien odrębną decyzją administracyjną uchylić błędną decyzję własną z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...]. Dopiero gdy decyzja ta stanie się ostateczna może ponownie rozstrzygać w przedmiotowej sprawie. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od powyższej decyzji A. H. zaskarżyła tę decyzję w całości, jako niezgodną z prawem oraz z zasadami współżycia społecznego, zarzucając w szczególności naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez niewłaściwą interpretację tychże przepisów. W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw podniosła, że do utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie powinno dochodzić w przypadku, kiedy mamy do czynienia z aktywnością zmierzającą co prawda w pewnym zakresie do osiągnięcia zarobku w okresie pozostawania bez pracy, jednakże kiedy tego rodzaju aktywność w tym czasie ma jedynie charakter incydentalny i wymuszony okolicznościami, tak jak miało to miejsce w przypadku wnoszącej sprzeciw. Sąd Najwyższy w odniesieniu do prawa do zasiłku chorobowego wypowiedział się jednoznacznie w sposób potwierdzający przedstawione przez skarżącą stanowisko (wyroki Sądu Najwyższego z 9 października 2006 r., sygn. akt II UK 44/06, LEX nr 309449; z 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II UK 223/06, LEX nr 422751; z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II UK 171/15, LEX nr 2368283). Skarżąca wyjaśniła, że umowa zawarta z [...] nie jest ani umową o pracę, ani też nie można jej nazwać pracą zarobkową. Usługi świadczone przez skarżącą na podstawie umowy o dzieło miały charakter incydentalny, nie świadczą o wykonywaniu przez nią pracy, nie stanowią zatem podstawy do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Nie podjęła pracy, nie była zatrudniona, a jej działalność hobbystyczna - fotografia i pisanie o tym, co je w restauracji nie było zarobkiem, a zwrotem poniesionych kosztów, a jednocześnie dziełem. Pisanie recenzji było incydentalne i polegało na tym, że udawała się do wybranej restauracji, zamawiała dania z karty, płaciła za nie, następnie paragon przekazywała do [...] i otrzymywała niejako zwrot poniesionych kosztów, przy czym koszt wizyty w restauracji nie mógł przekroczyć 500 zł. Praca zarobkowa służy z definicji zarabianiu pieniędzy, żeby zapewnić sobie byt, utrzymanie. W tym wypadku tak nie było. Kwoty, które otrzymywała od [...] trudno nazwać zarobkiem. Po odliczeniu wydatków poniesionych w restauracji do swojej dyspozycji miała może 200 zł, czasem mniej. Wnosząca sprzeciw sformułowała nadto wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza psychiatry na okoliczność jej stanu zdrowia psychicznego w momencie zarejestrowania się w UP jako osoba bezrobotna i wpływu jej stanu zdrowia na zdolność do podejmowania decyzji oraz oceny sytuacji, w tym stanu prawnego podczas składania oświadczeń w Urzędzie Pracy. Wbrew temu, co twierdził Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji, nie miała świadomości, że taka sporadyczna aktywność może stanowić naruszenie przepisów prawa, czy też że może stanowić "pracę zarobkową" w rozumieniu przedmiotowych przepisów. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Podstawą decyzji Wojewody [...], od której skarżąca wniosła sprzeciw, był art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. , skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej także "sprzeciwem od decyzji". Wniesiony sprzeciw spełnia wymogi formalne określone w art. 64a – 64c p.p.s.a. Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 1 i 64c § 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie , nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody [...] Sąd stwierdził, że organ ten , mimo że oparł wydaną przez siebie decyzję na treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który może być zastosowany jedynie w przypadku naruszenia przepisów postępowania - i to w sytuacji wyraźnie w nim określonej – dokonał oceny kontrolowanej przez siebie decyzji przez pryzmat przepisów prawa materialnego , a uznanie nieprawidłowego ich zastosowania przez organ pierwszej instancji stało się podstawą uchylenia decyzji tego organu. Organ odwoławczy wyraźnie w wydanej przez siebie decyzji stwierdził, że decyzję organu I instancji oparto na niewłaściwej podstawie prawnej , co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego decyzję tę należało uchylić. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał też, że ponowne rozpatrzenie sprawy ma posłużyć dokonaniu prawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie uzasadnił uchylenia decyzji organu pierwszej instancji naruszeniem przepisów postępowania, które powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji wydana przez organ odwoławczy decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sytuacji tej nie może zmienić powołanie się przez organ odwoławczy na niemożliwość załatwienia sprawy we własnym zakresie z uwagi na naruszenie w ten sposób zasady dwuinstancyjności, jak również wskazanie w końcowym fragmencie uzasadnienia na konieczne, zdaniem organu odwoławczego, uprzednie uchylenie błędnej decyzji , a następnie dopiero wydanie decyzji merytorycznej. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu ponownie wskazać należy, że Sąd rozpoznając sprawę zainicjowaną sprzeciwem strony od decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. bada jedynie , czy spełnione zostały przesłanki do wydania takiej decyzji określone przepisami prawa , nie może natomiast dokonywać w jakimkolwiek zakresie oceny merytorycznej wydanej decyzji. Wskazać też należy, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisów, na podstawie których sąd administracyjny mógłby dopuścić dowód z opinii biegłego, o jakim mowa w sprzeciwie. W oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Wyjaśnić też należy, że sądy administracyjne , zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie mogą wobec tego orzekać w oparciu o inne kryteria, np. zasady współżycia społecznego, którymi kierować się mogą choćby sądy cywilne, czyli sądy powszechne. W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu.