III SA/Gd 444/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.),, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w sprawy ze skargi M. i B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium [...] z dnia 6 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na działalność w zakresie zagospodarowania odpadów uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 2 listopada 2004 r. nr [...] z terminem ważności 31 października 2014 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) zezwolił K. L. ma prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów o kodach oznaczonych, wskazując, iż miejscem gromadzenia odpadów jest hala magazynowa w G. przy ul. [...], a w zakresie transportu odpadów województwo pomorskie. Organ określił również warunki magazynowania odpadów, sposób i środki transportu odpadów, obowiązki wnioskodawcy oraz zastrzeżenie o możliwości cofnięcia zezwolenia w przypadku skarg na uciążliwości związaną z działalnością firmy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odpady magazynowane będą na wynajmowanym terenie, znajdującym się w strefie produkcyjno – usługowo – składowej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ podał, iż wydając przedmiotową decyzję kierowano się zasadą ograniczenia negatywnego wpływu prowadzonej działalności na środowisko. Pismem z dnia 31 marca 2005 r. odwołanie od w/w decyzji złożyli M. i B. J., wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wskazując, iż pominięto ich jako stronę prowadzonego postępowania; w odwołaniu podniesiono także kwestię uciążliwości związanych z działalnością firmy "A", wnosząc o cofnięcie udzielonego zezwolenia. Decyzją z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołujący nie są stroną postępowania, gdyż nie wykazali posiadanego interesu prawnego; powołanie się na uciążliwości związane z działalnością firmy świadczyć może jedynie o posiadaniu interesu faktycznego. Jednocześnie organ II instancji wobec powyższych ustaleń nie rozpoznawał wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei wniosek o cofnięcie zezwolenia może być w jego przekonaniu rozpoznany w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. i B. J., wnosząc o uchylenie w/w decyzji wskazali, iż organ II instancji nie rozpatrzył w sposób całościowy stosunku prawnego, jaki wytworzył się pomiędzy firmą "B" prowadzoną przez K. L. a sąsiadującymi nieruchomościami. W ocenie skarżących lokalizacja działalności polegającej na zbieraniu i transporcie odpadów pośród nieruchomości budynkowych służących zaspokajaniu podstawowych potrzeb człowieka rodzi konsekwencje natury faktycznej jak i prawnej. W tym też stanie w przekonaniu skarżących są oni stroną prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, uzasadniając swoje stanowisko okolicznością, iż przepisy ustawy o odpadach nie nakładają obowiązku powiadomienia właścicieli sąsiednich nieruchomości o wydaniu pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. W tym też stanie skarżący nie są stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże częściowo z innych powodów niż podniesione przez skarżących. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku po stronie odwołujących przymiotu strony postępowania. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Przeprowadzenie zaś całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy (co w niniejszej sprawie oczywiście nie miało miejsca) stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, baza Lex 48725 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997/1/35). Co istotne postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o jego umorzeniu w sytuacji gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe; konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości należy zaś poszukiwać w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Bez wątpienia organ odwoławczy zobligowany jest umorzyć prowadzone postępowanie w przypadku ustalenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz całokształt skomplikowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy zasadną jest ocena działania organów administracji patrząc przez pryzmat zasady wyrażonej w dyspozycji art. 8 k.p.a. Zgodnie z w/w przepisem organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Sąd zwraca uwagę, iż realizacja przedmiotowej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a. i to zarówno zasad ogólnych jak i rozwiązań przyjętych w przepisach szczególnych. Co ważne, przy wyborze określonych następstw prawnych ustalonego stanu faktycznego należy uwzględniać w sprawie słuszny interes strony, nie przyznając prymatu interesowi społecznemu; w razie wątpliwości sprawę rozstrzygać należy na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Nadto podnieść należy, iż w doktrynie przyjmuje się, iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna lub prawna bądź jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 206). Treścią interesu prawnego, o którym mówi w/w przepis jest zaś publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym; z kolei obowiązkiem jest określona powinność stanowiona przepisem prawa materialnego o charakterze indywidualnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja organu I instancji wydana została w dniu 2 listopada 2004 r., przy czym stroną prowadzonego postępowania była jedynie K. L.. Już po tym jak w/w decyzja stała się ostateczną, w dniu 7 lutego 2005 r. do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. wpłynęło pismo skarżących mające za przedmiot sprzeciw przeciwko uciążliwości zakładu zajmującego się zbieraniem i transportem odpadów. Następnie w dniu 4 kwietnia 2005 r. w/w wnieśli wraz ze stosownym odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, które zostało przekazane do organu II instancji w dniu13 kwietnia 2005 r.. W dniu 6 czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaś decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu orzekającego w świetle podniesionych przez skarżących argumentów (zwłaszcza okoliczności co do ich statusu w postępowaniu) organ administracji przed wydaniem decyzji winien był zbadać oraz dogłębnie rozważyć, czy pismo skarżących zatytułowane "odwołanie" nie stanowi właściwego podania o wznowienie postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na żądanie strony zostaje zaś wszczęte z datą złożenia podania o wznowienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kutego 2000 r., V SA/ 1544/99, baza Lex nr 49424). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ta decyzja zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wskazaną w przepisach k.p.a. W przedmiotowej instytucji przejawia się również wyraźnie aspekt o charakterze materialnoprawnym, tj. możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ponadto należy zwrócić uwagę organu II instancji na brak możliwości prowadzenia postępowania odwoławczego w stosunku do ostatecznego orzeczenia administracyjnego tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Niemniej jednak aby możliwe było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną istnieć muszą określone przesłanki. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia w/w możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia. Przesłankami negatywnymi są zaś przesłanka terminu, określona w art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka przewidywanej możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania wyłącznie decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie bez wątpienia zachodziły okoliczności, które należało wyjaśnić mając na uwadze w/w przesłankę wznowienia postępowania. Skarżący nie brali bowiem udziału w postępowaniu przed organem I instancji; w sytuacji zaś gdy decyzja organu I instancji stała się ostateczna ustalenie jaki przysługiwał im przymiot powinno mieć miejsce w następstwie wszczęcia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej. Wydając zaś decyzję o umorzeniu postępowania organ II pozbawił skarżących niejako jednej instancji, co bez wątpienia narusza w/w naczelne zasady postępowania. Stąd też uznać należy, iż w sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.