III SA/Gd 447/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. nr [...] odmówił E. Ł. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym wnukiem – K. N. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 1, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, ust. 6, art. 17b, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust. 1- 5c, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r." i rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 1 września 2020 r. E. Ł. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wnukiem K. N., który zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia 10 kwietnia 2014 r. został umieszczony w rodzinie zastępczej strony. K. N. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 31 października 2019 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w C. Decyzją z dnia 1 października 2020 r. organ odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenie wskazując, że strona ma ustalone prawo do emerytury, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy osoba z ustalonym prawem do emerytury nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy, który wskazywał na możliwość przyznania świadczenia w sytuacji zawieszenia przez stronę prawa do emerytury. Organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wezwał stronę do dostarczenia decyzji organu emerytalnego o zawieszeniu prawa do emerytury. E. Ł. odmówiła zawieszenia świadczenia emerytalnego. Organ wskazał, że ze złożonego oświadczenia strony wynika, że byłaby ona gotowa do podjęcia pracy, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym wnukiem. Organ stwierdził, że z okoliczności sprawy wynika, iż strona nie spełnia przesłanki umożliwiającej pozytywne rozpatrzenie wniosku, ponieważ ma ustalone prawo do emerytury. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawczyni, będąca spokrewniona rodziną zastępczą sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym wnukiem. Organ wskazał, że jakkolwiek językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może prowadzić do wniosku, że jeżeli strona ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że jeżeli strona pobiera świadczenie emerytalne w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to może ona uzyskać to świadczenie w sytuacji zawieszenia prawa do emerytury. Organ stwierdził, że strona pobiera emeryturę, a pouczana o konieczności zawieszenia prawa do emerytury odmówiła jej zawieszenia. Uniemożliwia to przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. E. Ł. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że chce otrzymać świadczenie pielęgnacyjne jako dodatek do emerytury, tak aby otrzymywać łącznie świadczenia w wysokości odpowiadającej świadczeniu pielęgnacyjnemu, jaką dostają inne rodzinny w podobnej sytuacji. Podkreśliła przy tym trudną sytuację finansową w jakiej się znajduje. Zarzuciła, że sugestie o rezygnacji z emerytury są krzywdzące, gdyż na wiele miesięcy pozbawiłaby się w ten sposób środków do życia i ubezpieczenia zdrowotnego. Dodała, że jest jedyną pomocą dla wnuka i ponosi duże koszty związane z jego kształceniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że skarżąca, prawidłowo pouczona, nie zawiesiła pobierania emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji są zgodne z prawem. Kwestie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie bezspornym było, że skarżąca - babcia K. N., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustanowiona została spokrewniona rodziną zastępczą i należy ona do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz, że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym wnukiem. Literalna treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku ustalenia prawa do emerytury. Organ w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, uznając za możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia prawa do emerytury. Orzecznictwo sądów administracyjnych stanęło na stanowisku, że wyniki wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy należy uzupełnić wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20). Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w sprawie o sygnaturze I OSK 254/20, który uznał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2020 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r. poz. 1067). Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r, sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20). Tutejszy Sąd podziela wyrażone w powyższych wyrokach stanowisko i przywołaną w nich argumentację, czemu wielokrotnie dawał wyraz w wydawanych wyrokach. W ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokość różnicy pomiędzy otrzymywanym przez skarżącą świadczeniem w postaci emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym. Nie istnieją bowiem regulacje prawne w tym zakresie, a ustalenie wysokości świadczenia do wypłaty powodowałoby w praktyce wiele trudności. W związku z powyższym, Sąd nie podziela wyrażanego poprzednio w wyrokach sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym możliwa jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którą przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformować. Obowiązek ten został w niniejszej sprawie przez organy spełniony. Sytuacja, w której skarżąca odmówiła zawieszenia prawa do emerytury, uniemożliwia organowi uwzględnienie wniosku. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczył bowiem możliwość przyznania świadczenie pielęgnacyjnego w przypadku pobierania emerytury. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej związanej z obawą, że po zawieszeniu prawa do emerytury pozostawałby ona – do czasu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego - bez środków do życia, wskazać należy, że niewątpliwe, z punktu widzenia osoby wnioskującej o świadczenie istotną kwestią jest takie zorganizowanie postępowania administracyjnego, by strona wnioskująca nie pozostała z uwagi na stosowany mechanizm bez środków do życia. Informacja o możliwości otrzymania świadczenia w sytuacji zawieszenia prawa do emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. W niniejszej sprawie organ uznał, że jedynym powodem odmowy przyznania świadczenia jest pobieranie emerytury, uznając za wiarygodne oświadczenie skarżącej, że byłaby ona w stanie podjąć zatrudnienie. W takiej sytuacji, o ile strona doprowadziłaby do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe byłoby jej przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas. Zawieszenie prawa do emerytury winno skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego od daty zwieszenia prawa do emerytury, z tym zastrzeżeniem, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane najwcześniej za okres od daty złożenia wniosku o to świadczenie. Dla strony korzystne jest zatem zawieszenia prawa do emerytury w toku podstępowania administracyjnego o świadczenie pielęgnacyjne. Zawieszenie prawa do emerytury nie powinno zatem przy prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego skutkować pozostawieniem wnioskodawczyni bez należnych jej świadczeń, niezbędnych na pokrycie kosztów utrzymania. Od daty zwieszenia prawa do emerytury stronie przysługiwać bowiem będzie świadczenie pielęgnacyjne. Nadto w przypadku nieotrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, wypłata emerytury na wniosek strony może zostać wznowiona. Niewątpliwie po stronie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne i pobierającej emeryturę musi istnieć wola zwieszenia prawa do emerytury. Wykluczenie przez stronę zawieszenia prawa do emerytury uniemożliwia w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).