III SA/Gd 45/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia NSA Anna Orłowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania stypendium szkolnego uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta, powołując się na treść art. 104 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 90m ust. 1 i art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miasta Puck z dnia 24 marca 2004 r. Nr XXIV/2/2005 w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, po rozpoznaniu wniosku R. P., orzekł o przyznaniu M. P. stypendium szkolnego w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 01.01.2006 r. do 30.06.2006 r. Na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił od uzasadnienia decyzji. W dniu 8 września 2006 r. Komisja Stypendialna do rozpatrywania wniosków uczniów szkół gimnazjalnych dokonała weryfikacji przedłożonych m.in. przez R. P. rachunków, analizując je pod względem zgodności i celowości. Z posiedzenia Komisji został sporządzony protokół, w którym wskazano, iż stronie odmówiono refundacji, bowiem nie zostały spełnione warunki formalne Regulaminu przyznawania stypendium, to jest przedstawiono rachunki wystawione po okresie, na jaki stypendium zostało przyznane. W piśmie z dnia 19 września 2006 r. (data wpływu do organu 21 września 2006 r.) zatytułowanym "odwołanie do decyzji" R. P. zarzuciła, że "przyznane stypendium szkolne w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym na okres od 2006-01-01 do 2006-06-30 z określonym okresem rozliczeniowym do 2006-09-10, nie zostało objęte zwrotem poniesionych wydatków z uwagi na datę wystawienia rachunków ( sierpień 2006 r.)". Podniosła, iż żaden z punktów Regulaminu Udzielania Pomocy Materialnej o Charakterze Socjalnym nie określa jasno ważności daty na fakturach, która mieści się w okresie rozliczeniowym, wobec czego możliwa jest ich różna interpretacja. Nadto R. P. wskazała, że nikt nie kupuje podręczników na kończący się rok szkolny, lecz na następny, zaś zakupione słowniki i inne pomoce naukowe służą dłużej niż rok, więc data ich zakupu nie powinna mieć znaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdziło, że odwołanie R. P. z dnia 21 września 2006 r. od decyzji Burmistrza Miasta zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 20 maja 2006 r., a zatem termin do złożenia odwołania upływał z dniem 3 czerwca 2006 r. R. P. złożyła odwołanie w dniu 21 września 2006 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła R. P. Podniosła, iż przedmiotem wniesionego przez nią odwołania nie była decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...], lecz odmowa realizacji przyznanego na podstawie owej decyzji stypendium szkolnego, to jest zwrotu poniesionych i udokumentowanych fakturami kosztów na łączną kwotę 840 zł. W tym kontekście skarżąca zarzuciła organowi administracji pobieżne potraktowanie wniesionego przez nią odwołania. Ponadto podniosła, iż żaden przepis nie określa dokładnie dopuszczalnych terminów wystawiania faktur. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w piśmie wyraźnie wskazano, że odwołanie dotyczy decyzji o określonym numerze i z określonej daty, wobec czego wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył oba te przepisy. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu, a potraktowanie pisma skarżącej z dnia 19 września 2006 r. jako odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] na taką interpretację wyraźnie wskazuje. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Nie oznacza to jednak, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie , to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Należy przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowane wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą rolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2262/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48718). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r., (sygn. akt I SA 2188/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81741) wskazując ponadto, że w razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Analiza sposobu załatwienia w kontrolowanym postępowaniu pisma skarżącej z dnia 19 września 2006 r. wskazuje na niezwykle formalistyczne podejście organu odwoławczego, , które w żaden sposób nie koresponduje z interesem skarżącej. Wprawdzie w omawianej sprawie skarżąca swoje pismo z dnia 19 września 2006 r. zatytułowała "odwołanie", wskazując jednocześnie numery decyzji organu pierwszej instancji i daty ich wydania, ale jej zamiarem nie było zaskarżenie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...]., lecz wyrażenie niezadowolenia z faktu odmowy zwrotu poniesionych przez nią wydatków na pomoce szkolne po ich weryfikacji przeprowadzonej przez Komisję Stypendialną na posiedzeniu w dniu 8 września 2006 r. Czynności weryfikacyjne przeprowadzone przez Komisję związane były z treścią prawomocnych decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] , wobec czego skarżąca nawiązała do nich jako do źródła swego uprawnienia. Nawet odwołanie sformułowała "odwołanie do decyzji" ,a nie "odwołanie od decyzji", choć oczywiście nie to rozstrzyga o faktycznej intencji pisma. W jego treści skarżąca mówi o braku realizacji postanowień decyzji przyznającej stypendium, co nie jest tożsame z wyrażeniem niezadowolenia z treści tej decyzji. Prawdą jest , że sposób sformułowania pisma skarżącej z dnia 19 września 2006 r. nie jest zbyt jasny, lecz z jego treści można wyciągnąć takie właśnie wnioski, jak zaprezentowane powyżej. Organ mógł zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie , czego odwołanie dotyczy, z uwagi na rozbieżność między treścią wskazanej decyzji a treścią odwołania, jednak organ poprzestał na tym, że w piśmie wskazano decyzję, jej datę i numer. Taki sposób postępowania potwierdza sam organ w odpowiedzi na skargę. To, że intencją skarżącej nie było wniesienie odwołania od decyzji przyznającej stypendium wynika również ze złożonej do Sądu skargi, w której skarżąca wyraźnie wskazuje, iż przedmiotem odwołania "była odmowa realizacji przyznanego stypendium szkolnego na podstawie decyzji z dnia [...].". Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy nieprawidłowo potraktował pismo skarżącej jako odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] Takie postępowanie organu nie może zasługiwać na aprobatę. Organ był bowiem zobowiązany do wnikliwego i należytego ustalenia zakresu żądania skarżącej wykorzystując przy tym wszelkie dostępne na gruncie postępowania administracyjnego środki. Organ jednak tego nie uczynił i w konsekwencji sposób załatwienia pisma skarżącej z dnia 19 września 2006 r. w żaden sposób nie koresponduje z jej intencjami. W ocenie Sądu brak uchwycenia przez organ administracji publicznej rzeczywistych intencji skarżącej w połączeniu z zaniedbaniem wykonania obowiązków ciążących na organie z mocy art. 7 i 8 k.p.a. spowodował, iż zaskarżone postanowienie musi ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej będzie miał na uwadze rzeczywiste żądanie skarżącej, która neguje odmowę realizacji przyznanego stypendium szkolnego, gdyż w jej ocenie przedstawienie przez nią stosownej dokumentacji potwierdzającej zakup pomocy szkolnych nastąpiło w terminie. Pomocny w kwalifikacji żądania skarżącej może być fakt, że przyznane stypendium szkolne jest pomocą materialną o charakterze socjalnym , o jakim mowa w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz.2572 ze zm.). Ustawa ta przewiduje, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Rada Miasta Puck podjęła tego typu uchwałę w dniu 24 marca 2005 r. nr XXIV/2/2005 - w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym (opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Pomor.05.66.1230). Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że organ winien w pierwszej kolejności ustalić, jaki charakter ma zawarte w treści protokołu Komisji Stypendialnej z dnia 8 września 2006 r. rozstrzygnięcie dotyczące skarżącej, a następnie ocenić żądanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 19 września 2006 r.