III SA/Gd 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. W. –Z. i P.Z. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia 12 sierpnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie nagrody rocznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień z dnia 3 sierpnia 1998 r. nr [...]. Decyzją z dnia 3 marca 1998 r. nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień działając na podstawie § 11 ust. 3 zarządzenia Nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 1995 r. w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) odmówił przyznania nagrody rocznej (za rok 1998) mjr K. Z. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z ustaleń zawartych w postanowieniu Wojskowej Prokuratury Okręgowej o warunkowym umorzeniu postępowania karnego wynika, że w/w na przełomie stycznia – lutego 1999 r. użył dokumentu poświadczającego nieprawdę uzyskując w sposób nieuprawniony refundację kosztów pobytu dzieci na zimowiskach. Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 w/w zarządzenia nagroda roczna nie przysługuje, jeżeli żołnierz wyrządził szkodę w mieniu wojskowym z winy umyślnej. W odwołaniu od w/w decyzji K. Z. wskazał, ze pobraną nienależnie kwotę za udział dziecka w zimowisku zwrócił przed wydaniem postanowienia o umorzeniu dochodzenia. Tym samym nie można mówić o tym, iż wyrządził szkodę. Decyzją z dnia 12 sierpnia 1998 r. nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego działając na podstawie § 9 ust. 2 ppkt 2 zarządzenia Nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy, § 1, 4 i 16 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 51/MON z dnia 31 sierpnia 1971 r. w sprawie zasad odpowiedzialności i postępowania w przypadkach szkód powstałych w mieniu wojskowym, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy w nawiązaniu do przepisów odnoszących się do szkód w mieniu wojskowym wskazał, że stan faktyczny sprawy jednoznacznie przemawia za uznaniem, iż odwołujący spowodował szkodę w mieniu wojskowym. Bez znaczenia jest zaś fakt, iż odwołujący niezwłocznie naprawił szkodę. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku K.Z. wniósł o stwierdzenie nieważności organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie dopuszczono się szeregu nieprawidłowości. W ocenie skarżącego organem właściwym rzeczowo w I instancji był dowódca oddziału gospodarczego a nie Wojskowy Komendant Uzupełnień. Nadto w postanowieniu prokuratury wojskowej mowa jest o szkodzie wyrządzonej innej niż WKU jednostce. Skarżący wskazał również, za popełnione wykroczenie został kilkakrotnie ukarany (m.in. dyscyplinarnie) co w jego przekonaniu było zbyt dotkliwe. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć skarżącego. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte. W pismach z dnia 22 lutego 2010 r. spadkobiercy skarżącego, tj. I. W. – Z. i P. Z. wskazały, iż popierają wniesioną do Sądu skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwany p.p.s.a.). Mając na uwadze fakt, że skarga K. Z. na decyzję z dnia 12 sierpnia 1998 r. nr [...] wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowy w Gdańsku w dniu 16 września 1998 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r. i mając na uwadze treść art. 14 ustawy p.p.s.a. rozpoznał sprawę. Z przepisu tego wynika, że sąd właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania nagrody rocznej w 1998 r. Jako materialnoprawną podstawę swojego działania organy obu instancji wskazały § 9 ust. 2 pkt 2 zarządzenia Nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 1995 r. w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy ( Dz. Rozk.MON, poz. 101. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się nadto ogólnie na przepisy dekretu z dnia 5 października 1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone w jednostce wojskowej ( Dz. U. Nr 40, poz. 247 ze zm.) oraz zarządzenia Ministra Obrony narodowej nr 51/MON z dnia 31 sierpnia 1971 r. w sprawie zasad odpowiedzialności i postępowania w przypadkach szkód powstałych w mieniu wojskowym ( Dz. Rozk. MON nr 19 poz. 88 ze zm.). Odnosząc się do powyższego Sąd zwraca uwagę, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy prawnej wydanych decyzji. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. Zarządzenia w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa. W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, która przyjmuje zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28. czerwca 2000 r. sygn. K25/99 (OTK z 2000 r. nr 5 poz. 141) jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). W uzasadnieniu swojego kolejnego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie - z chwilą wejścia Konstytucji - mocy prawnej: "akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa." ( wyrok z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. P4/00 (OTK z 2001 r. nr 5 poz. 126). Należy jednak przyjąć, że zarządzenia stały się aktami wewnętrznymi i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, który je wydał (art. 93 ust. 1 Konstytucji)i jako że nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych. Organy administracji publicznej bowiem zgodnie z art. 6 kpa. działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a takim nie są jak zaznaczono zarządzenia ( tak zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 119/06 – Centrala Baza Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy zarządzenie Nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 1995 r. w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy stało się zarządzeniem wewnętrznymi i tym samym oparcie rozstrzygnięcia organów obu instancji na znajdującym się tam przepisie § 9 ust. 2 pkt 2 nie jest zasadne z wyżej omówionych powodów. Wskazać nadto trzeba, że również dekret o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone w jednostce wojskowej, na który powołał się organ drugiej instancji nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Z kolei obowiązująca w dacie wydania decyzji ustawa z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.) stanowiła, że żołnierz otrzymuje świadczenia pieniężne, do których zaliczono m.in. nagrody ( art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy). Ustawa nie określała szczegółowo zasad przyznawania nagród, wskazując jedynie ogólnie w art. 4 ust. 1 ustawy, że mogą być one żołnierzom przyznawane. Bardziej szczegółowo uregulowano w ustawie tylko zasady przyznawania nagród jubileuszowych. W przypadku innych nagród zasady ich przyznawania miały znaleźć uregulowanie w przepisach wykonawczych do ustawy, o czym stanowi art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy dający do tego upoważnienie Ministrowi Obrony Narodowej. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że również ustawa o uposażeniu żołnierzy nie zawierała przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Na koniec warto zauważyć, że problem związany z "bałaganem" legislacyjnym w przedmiocie przyznawania nagród rocznych dla żołnierzy dostrzegł organ drugiej instancji przesyłając do Sądu pismo z dnia 9 września 1999 r. do którego dołączono kserokopię pisma Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 5 lipca 1999 r. dotyczącego powyższej kwestii. Wskazano tam na przyjęte w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o dyscyplinie wojskowej ( Dz. U. NR 144, poz. 944 ze zm.) rozwiązanie, sugerując powstrzymanie się z podejmowaniem decyzji w tych sprawach do wydania przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenia w sprawie nagród rocznych i zapomóg. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy prawo o powstępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Orzekając w sprawie ponownie należy uwzględnić zmianę stanu prawnego oraz to, że w miejsce zmarłego K.Z., jako następcy prawni wstąpiły do postępowania spadkobiercy skarżącego, tj. I.W. – Z. i P. Z.