III SA/Gd 451/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w formie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia 1 września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a."), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 1, 3 i 6, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), § 2, § 3, § 5, § 6 uchwały Rady Miasta [...] nr XXIX/947/04 z dnia 28 października 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania, częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania - zmienionej uchwałą Rady Miasta [...] nr XIV/386/15 z dnia 24 września 2015 r., Prezydent Miasta postanowił przyznać B. G. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") świadczenie w formie usług opiekuńczych w wymiarze 1 godziny dziennie przez 2 dni w tygodniu we wtorek oraz w czwartek (2 godziny tygodniowo) na okres od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Odpłatnością za usługi w wysokości 15 zł za godzinę obciążono Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. Polski Komitet Pomocy Społecznej Pomorski Zarząd Wojewódzki został wyznaczony jako świadczący usługi opiekuńcze. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustalając liczbę godzin przyznanych usług opiekuńczych, zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, organ wziął pod uwagę własne uprawnienia, zasoby i możliwości strony, okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, a także możliwości pomocy społecznej - tak, by przyznane świadczenie odpowiadało jego przeznaczeniu. W odniesieniu do usług opiekuńczych jest to: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Organ ustalił, że strona nie ma problemów dotyczących podstawowych czynności życia codziennego, które wymagałyby asysty opiekuna. Strona jest osobą samodzielną, zdolną do poruszania się oraz wypełniania niezbędnych czynności, w tym zadbania o siebie, przygotowania posiłków, zrobienia zakupów, posprzątania mieszkania. Zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem lekarskim z dnia 10 czerwca 2016 r. strona wymaga pomocy osób trzecich. Nie wynika z niego jednak konkretny wymiar wymaganej pomocy. Dotychczas przyznawany stronie wymiar jest w pełni wystarczający i pokrywa potrzeby związane z asystą osób trzecich. Nadto, zadania przydzielanej dotychczas opieki miały charakter odbiegający od ustawowego przeznaczenia i polegały m.in. wyręczaniu w pracach domowych takich jak: sprzątanie, prasowanie, pranie, które to czynności stan zdrowia strony pozwala wykonywać samodzielnie. Tym samym usługi opiekuńcze stanowią bezpłatne wsparcie przy dodatkowych pracach domowych. Organ nie wykluczył sporadycznej pomocy dla strony, jednak w jego ocenie wystarczy, by miała ona charakter rezerwowy, co zostanie w pełni osiągnięte przy usługach opiekuńczych w wymiarze 2 dni w tygodniu, po jednej godzinie. Organ podniósł ponadto, że MOPR w G. dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizacje usług opiekuńczych i nie jest w stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb. Na realizację zadania w 2016 r. przypada kwota 4.477.410 zł. Aktualna cena 1 godziny usług wynosi 15 zł, co daje 298.494 godzin usług na cały rok. Przy zaplanowanej do tej formy pomocy liczbie osób korzystających wynoszącej 1.124 osoby, średnio na 1 osobę w miesiącu przypadają 22 godziny usług opiekuńczych. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że wnosił o przyznanie świadczenie w formie usług opiekuńczych w wyższym wymiarze, tj. 3 godziny w tygodniu. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania określa rada gminy w drodze uchwały (art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z treścią § 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 października 2004r. nr XXIX/947/04 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłaty oraz trybu ich pobierania, pomoc w formie usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. Przyznanie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych musi być poprzedzone wywiadem środowiskowym, w wyniku którego ustalona będzie sytuacja rodzinna, materialna, stan zdrowia oraz rodzaj i zakres potrzeb świadczeniobiorcy w zakresie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (§ 2 pkt 3 ww. uchwały). Rozpoznając wniosek, organ pierwszej instancji ustalił sytuację rodzinną i materialną strony, przeprowadzając w dniu 1 września 2016 r. aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z jego treści wynika, że strona ma 60 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest bezdzietnym kawalerem. Posiada wykształcenie techniczne kierunek elektryk oraz wyższe teologiczne. Bierny zawodowo, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z możliwością podjęcia pracy w warunkach chronionych. Od wielu lat leczy się z powodu rwy kulszowej, nadciśnienia, cukrzycy. Wielokrotnie leczony sanatoryjnie i w szpitalach rehabilitacyjnych. Jest sprawny fizycznie. Nie posiada uprawnień do renty. Mieszka samotnie w dwupokojowym mieszkaniu o powierzchni 47 m2. Otrzymuje pomoc finansową w formie zasiłku stałego w kwocie 604 zł miesięcznie oraz zasiłki celowe na leki i zakup żywności. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Kolegium również przyjęło, że strona jest osobą zdolną do wykonywania wszelkich czynności niezbędnych dla właściwego funkcjonowania, a usługi opiekuńcze stanowią bezpłatne wsparcie przy dodatkowych pracach domowych. Brak zatem podstaw do przyznania usług opiekuńczych w wyższym wymiarze. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu niższej instancji została podjęta zgodnie z prawem oraz możliwościami finansowymi MOPR w G. B. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję organu odwoławczego, kwestionując stanowisko organów, co do wielkości udzielonej pomocy. Podkreślił swój zły stan zdrowia oraz załączył zwolnienie lekarskie, gdzie wskazano, że wymaga pomocy osoby trzeciej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. B. G. podniósł iż wcześniej otrzymał świadczenie w formie usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin dziennie przez 2 dni w tygodniu i był zadowolony. Nie zgadza się z tym, że zabrano mu 2 godziny usług opiekuńczych tygodniowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2016 r., którą przyznano B. G. świadczenie w formie usług opiekuńczych w wymiarze 1 godziny dziennie przez 2 dni w tygodniu we wtorek oraz w czwartek (2 godziny tygodniowo) na okres od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała stronie pomoc w wyżej opisanym wymiarze. Jednak wymiar udzielonej pomocy był w ocenie skarżącego za niski. Wnosi on o przyznanie świadczenia w formie usług opiekuńczych w wymiarze 1 godziny we wtorek i 2 godzin w czwartek. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą". Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych (art. 50 ust. 1 ustawy) - osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych (art. 6 punkt 9 i punkt 10 ustawy). Usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 ustawy). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 ustawy). Zgodnie z ustawą i wiedzą płynącą z doświadczenia życiowego usługi opiekuńcze stanowią zróżnicowaną grupę świadczeń niepieniężnych. Ich różnorodność związana jest przede wszystkim z koniecznością dostosowania do indywidualnych potrzeb świadczeniobiorcy. Ponadto usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez różne jednostki organizacyjne pomocy społecznej, mogą mieć charakter środowiskowy oraz instytucjonalny. W przyznawaniu tych świadczeń ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające zwłaszcza z więzi rodzinnych. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia kryteria przyznania usług opiekuńczych i usługi te zostały mu przyznane. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, skarżący - urodzony w 1957 r., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest bezdzietnym kawalerem. Rodzice skarżącego nie żyją. Z rodzeństwem utrzymuje jedynie sporadyczny kontakt. Skarżący ma ustalony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności. Nie pracuje. Z uwagi na stan zdrowia ma wskazania do pracy w warunkach chronionych. Cierpi z powodu licznych schorzeń neurologicznych, rwy kulszowej, cukrzycy, nadciśnienia oraz zespołu psychoorganicznego w kierunku uszkodzenia struktur mózgu. Spełnienie przesłanek przyznania tej formy pomocy, obliguje organ do wydania decyzji przyznającej wnioskodawcy usługi opiekuńcze. Co jednak istotne, jeżeli chodzi o sam zakres, rodzaj i czasowy wymiar usług opiekuńczych, w zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że rozstrzygnięcie to ze swej istoty opiera się na uznaniu organu, który z jednej strony musi uwzględnić indywidualną sytuację wnioskodawcy, a z drugiej strony - również możliwości ośrodka, co do rozmiaru usług, którymi wspomoże wnioskodawcę w zaspokajaniu jego codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, zaleconej pielęgnacji oraz w miarę możliwości, zapewnieniu kontaktów z otoczeniem. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie automatycznie w pełnym zakresie uwzględniony przez organ, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości danego organu udzielającego pomocy. Reasumując, sam fakt spełniania kryteriów z art. 50 ustawy o pomocy społecznej nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze i formie, o jakie wnioskuje. Decydujące znaczenie ma w tym zakresie rozstrzygnięcie organu. Rozstrzygnięcie takie choć autonomiczne i oparte na uznaniu, nie może jednak nosić cech dowolności. Podjęte musi być bowiem przy uwzględnieniu ustalonej w sprawie sytuacji wnioskodawcy, jego potrzeb i możliwości konkretnego ośrodka pomocy społecznej przy ogólnej liczbie osób, którym na danym terenie udzielane są świadczenia w postaci nieodpłatnych lub częściowo odpłatnych usług opiekuńczych. Skarżącemu przyznano nieodpłatne usługi opiekuńcze, których kosztem został w całości obciążony miejski ośrodek pomocy rodzinie. Ustalając wymiar czasowy usług na 2 godziny tygodniowo (8 godzin miesięcznie) organy stanęły na stanowisku, że jest to czas wystarczający, aby przydzielony opiekun mógł wykonać czynności, co do których uznano zasadność udzielenia skarżącemu pomocy drugiej osoby. Zakres dotychczasowych usług obejmował głównie wyręczanie skarżącego w pracach domowych takich jak: sprzątanie, prasowanie, pranie, utrzymywanie pomieszczeń w czystości. W sprawie ustalono, że skarżący nie jest osobą całkowicie niesamodzielną i jest w stanie sam zabezpieczyć swoje najbardziej podstawowe potrzeby, zrobić zakupy, przygotować posiłki, posprzątać mieszkanie. Organy wzięły także pod uwagę, że pomimo wielu schorzeń, skarżący dba o swoje zdrowie (coroczne wyjazdy do sanatorium) oraz nie ma problemów z poruszaniem się, zarówno po mieszkaniu, jak i po mieście. Mając to na uwadze w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianej sprawie nie naruszyły granic uznania administracyjnego i szczegółowo uzasadniły, z jakich względów przyznały skarżącemu usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin tygodniowo i dlaczego uznały, że czas ten jest wystarczający dla udzielenia skarżącemu pomocy w czynnościach, z którymi samodzielnie już sobie nie radzi. Niewątpliwie każda osoba wymagająca pomocy chce, aby zakres udzielanej jej opieki był jak największy. Należy mieć jednak na względzie, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami, a posiadane fundusze i pomoc muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Ponieważ kontrolowane decyzje zostały należycie uzasadnione, organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o wymiarze przyznanych usług opiekuńczych zadecydowała ocena potrzeb skarżącego, jego sytuacji zdrowotnej i możliwości, jakimi dysponuje ośrodek. W sprawie wzięto również pod uwagę, że usługi opiekuńcze są formą wsparcia dla bardzo wielu osób o bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej. Niewątpliwie zaś organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14). Reasumując, organy obu instancji przy wydaniu decyzji uwzględniły dyrektywę z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl której potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).