III SA/Gd 452/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...] odmówił B. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką U. C. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2020 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jednak organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że strona ostatnio była zatrudniona od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., jednak w związku z pogorszeniem stanu zdrowia matki zrezygnowała z dalszego zatrudnienia. Strona nie pracuje, zamieszkuje w K., a jej matka zamieszkuje w W. Matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 20 marca 2015 r. (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 lutego 2015 r.), choruje na nowotwór żołądka, nadciśnienie tętnicze, ma problemy z sercem, miewa zawroty głowy oraz stany depresyjne, po mieszkaniu porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego. Strona oświadczyła, że jej matka nie chce się do niej przeprowadzić, a dodatkowo lekarz zalecił, aby matka, skoro wyraża taką wolę, mieszkała u siebie, gdyż stan zdrowia jej na to pozwala. Strona przyjeżdża do matki codziennie i przebywa u niej w godzinach od 9.00 do 18.00, pozostając również w razie potrzeby na noc. W tym czasie przygotowuje posiłki, podaje lekarstwa, pomaga w dbaniu o higienę osobistą, robi zakupy, rozpala w piecu, pilnuje wizyt lekarskich, wykupuje recepty, załatwia wszelkie sprawy urzędowe oraz wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W ocenie organu pierwszej instancji zakres opieki nie jest tak szeroki, by można uznać ją za stałą opiekę, która uniemożliwia podjęcie pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. Matka strony jest osobą w miarę samodzielną, mieszka sama, ma problemy z poruszaniem się, jednak nie jest osobą leżącą, czy wymagającą specjalistycznego podawania leków. Zakres opieki to zwykłe czynności dnia codziennego, a czynności higieniczne ograniczają się do pomocy. Okoliczność wykonywania wskazanych czynności wynika z ogólnego obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców. Tym samym nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ nie uwzględnił skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz naruszył art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sprawowanie opieki, lecz ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, gdy zakres tej opieki uniemożliwia wykonywania pracy zarobkowej. W ocenie SKO zakres opieki sprawowanej przez stronę nad matką nie daje podstaw do uznania, że rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia stronie podjęcie aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka strony samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie się porusza po mieszkaniu (w razie potrzeby korzysta z wózka inwalidzkiego), samodzielnie korzysta z toalety. Matka strony nie chce się przeprowadzić, a lekarz zalecił, aby mieszkała ona u siebie, dopóki jej stan zdrowia na to pozwala. Lekarz z uwagi na stany depresyjne matki nie widzi potrzeby zmiany jej miejsca zamieszkania, skoro ona tego nie chce. Strona w ramach opieki nad matką pomaga w czynnościach związanych z higieną osobistą, które to czynności (poza myciem) z reguły nie są wykonywane codziennie, gdy nie jest to uzasadnione szczególnymi przyczynami. Z kolei czynności takie jak sprzątanie, pranie, zakupy, przygotowywanie posiłków co do zasady wykonywane są także przez pracujących zstępnych wobec swoich rodziców w podeszłym wieku. Zdaniem Kolegium strona może pogodzić pracę polegającą na opiece nad osobami starszymi (to jest pracę ostatnio wykonywaną) świadczoną np. w W., tj. w miejscu zamieszkania matki, z opieką nad matką w uzasadnionym rzeczywistymi potrzebami zakresie. B. K. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stwierdziły brak podstaw przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z powodu nie spełnienia wymogów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy - braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, z uwagi na dokonaną przez organy ocenę co do czasu i zakresu sprawowania tej opieki, której sprawowanie – jak stwierdzono - nie wyklucza podjęcia lub wykonywania przez skarżącą jednocześnie pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/1). Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia -stała lub długoterminowa - wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, a do oceny w tym zakresie konieczne było ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki. Okoliczność, że w treści orzeczenia o niepełnosprawności znajduje się zapis, zgodnie z którym matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie przesądza, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki zostanie automatycznie oceniony jako wykluczający możliwość zatrudnienia skarżącej. Kwestia ta może podlegać ocenie organów oraz sądów administracyjnych, polegającej na analizie okoliczności faktycznych dotyczących zakresu rzeczywiście realizowanej w konkretnych sprawach opieki. Nie zawsze bowiem osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, także ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia choćby w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Rolą organów jest ustalenie, czy faktycznie sprawowana jest opieka przez osobę, która ubiega się o przyznanie świadczenia, i to w wymiarze, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Z ustalonego w sposób dokładny i wyczerpujący przez organy, zaakceptowanego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką, z uwagi na czas wykonywania czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa jest we wskazanym przepisie art. 17 ust. 1 ustawy. Matka skarżącej jest osobą w dużym stopniu samodzielną, mimo poruszania się, w razie potrzeby, na wózku inwalidzkim. Czynności skarżącej, nakierowane na opiekę nad matką, mimo deklarowanego przez nią przebywania u matki przez dziewięć godzin dziennie, mogłyby zająć o wiele mniej czasu , skoro polegają one głównie na przygotowaniu i podawaniu posiłków, leków oraz pomocy przy czynnościach higienicznych. W tym czasie skarżąca mogłaby również wykonywać pozostałe czynności niezwiązane bezpośrednio z opieką nad osobą matki. Zgodzić należy się z organami, że skarżąca wykonuje głównie czynności dnia codziennego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego matki zamieszkującej oddzielnie – m.in. sprzątanie, robienie zakupów, palenie w piecu, które mogą być wykonane poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w szeregu innych gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze. Nie wszystkie te czynności muszą też być wykonywane codziennie. Z kolei czynności wspierające matkę w chorobie mogłyby zostać wykonane rano, po południu czy wieczorem (podanie leków, pomoc w higienie), podobnie jak wychodzenie na spacery. Spraw urzędowych nie załatwia się codziennie, a sporadycznie, a skarżąca nie wskazywała, by w przypadku jej matki istniała konieczność załatwiania ponadprzeciętnej ilości takich spraw. Zakres niezbędnych czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec matki nie jest na tyle absorbujący, aby nie mogła pogodzić ich z podjęciem zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. Skarżąca zamieszkuje na stałe w miejscowości oddalonej o 15 km od miejsca zamieszkania matki i przyjeżdża do matki codziennie w celu sprawowania opisanej opieki. Z oświadczenia samej skarżącej z dnia 3 czerwca 2020 r. wynika, że zgodnie z zaleceniem psychologa matka skarżącej powinna część czynności wykonywać samodzielnie w ramach leczenia i rehabilitacji. Jednocześnie skarżąca, choć wyraziła zamiar wspólnego zamieszkania z matką w miejscu zamieszkania skarżącej, to równocześnie wskazała na okoliczności, które obecnie wykluczają możliwość opuszczenia miejsca obecnego zamieszkania przez jej matkę, z powodu zalania mieszkania matki i oczekiwania na przeprowadzenie remontu, co wymaga ponaglania spraw związanych z wykonaniem remontu. Z kolei z ustaleń pracownika socjalnego poczynionych w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że lekarz zalecił, aby matka skarżącej mieszkała u siebie oraz że z uwagi na jej stany depresyjne nie ma potrzeby zmiany miejsca zamieszkania, kiedy matka skarżącej tego nie chce. Z całokształtu przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy wynika zatem, że zasadniczo matka skarżącej nie wymaga specjalnej pielęgnacji czy obsługi, skoro nawet lekarz posiadający wiedzę na temat ją schorzeń oraz jej warunków bytowych (samotnego prowadzenia gospodarstwa domowego) nie widzi konieczności zamieszkania jej z członkiem rodziny (skarżącą), lecz przeciwnie – zalecił pozostanie w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Sprawowana przez skarżącą opieka nad matką- z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających w codziennym funkcjonowaniu, a także na fakt, że mimo niepełnosprawności przez większą część doby matka skarżącej radzi sobie samodzielnie - oznacza, że opieka ta nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd podziela pogląd, że opieka nie musi być opieką całodobową. Świadczenie pielęgnacyjne nie może jednak zostać przyznane w sytuacji, gdy w konkretnych okolicznościach czas przeznaczony na czynności opiekuńcze nie powinien faktycznie zajmować większej części dnia. Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej oceny, że w niniejszej sprawie nie zachodzi wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania z uwagi na konieczność sprawowania opieki stałej lub długotrwałej. Ocena braku zaistnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy, dokonana przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie, jest właściwa. Skoro z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że matka skarżącej nie wymaga pielęgnacji i obsługi w bardzo dużym wymiarze czasowym, to ustalenia te mają bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przy sprawnej organizacji opieki nad matką skarżąca jest w stanie pogodzić obowiązki zawodowe z koniecznością zapewnienia matce opieki. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że opieka skarżącej nad matką wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia lub pracy zarobkowej w jakiejkolwiek formie, wskazanej w art. 3 pkt 22 ustawy. Skarżąca nie spełnia zatem omawianej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. , oddalił skargę jako bezzasadną. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).