III SA/Gd 453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. L. z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. C. kwotę 159 (sto pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lutego 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 31 grudnia 2012 r. (nr [...]) ustalającą odpłatność dla K. C. za pobyt jego małoletniego syna – M. B. w spokrewnionej rodzinie zastępczej za 2012 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. (nr [...]) Starosta -działając w oparciu o art. 194 ust. 3 i art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", § 8 ust. 1 i ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - ustalił odpłatność dla K. C. (dalej: "strona", "skarżący") za pobyt małoletniego M. B. w spokrewnionej rodzinie zastępczej w wysokości 3.952,80 zł za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. (pkt 1) oraz zobowiązał go do wpłacenia wskazanej kwoty w terminie do dnia 25 stycznia 2013 r. (pkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu. Organ stwierdził, że spokrewnionej rodzinie zastępczej, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania w kwocie 660 zł miesięcznie. Małoletni Maciej B. otrzymuje rentę rodzinną w kwocie 722,99 zł oraz alimenty w kwocie 200 zł miesięcznie (łącznie 922,99 zł). Zgodnie z obowiązującymi przepisami - dziecko w wieku powyżej 7 lat otrzymuje miesięczną pomoc pieniężną w wysokości 40% podstawy ustalenia pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych, tj. 1.647 zł pomniejszonej o 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka. W rozpatrywanym przypadku po pomniejszeniu 40% podstawy 1.647 zł o 50% dochodu w/w małoletniego otrzymano 197,30 zł (1.647 zł x 40% = 658,80 zł - 50% x 922,90 zł = 197,30 zł). Ponieważ rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej nie niższej niż 20% podstawy, postanowiono przyznać pomoc pieniężną w kwocie 329,40 zł miesięcznie. Zatem łączny koszt pobytu małoletniego w spokrewnionej rodzinie zastępczej za 2012 r. wyniósł 3.952,80 zł (329,40 zł x 12 miesięcy), co zostało potwierdzone decyzją Starosty z dnia 3 lutego 2012 r. (nr [...]). Organ stwierdził, że za pobyt dziecka w pieczy zastępczej miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków ponoszą rodzice. W sprawie osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej jest jego ojciec – K. C. Stosownie do ustaleń poczynionych w toku postępowania wymieniony prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i trójką dzieci. Źródłem utrzymania rodziny są: dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez zobowiązanego, który zgodnie z zeznaniem podatkowym za 2011 r. wyniósł 10.219,25 zł miesięcznie (dochód roczny 122.630,97 zł podzielony przez 12 miesięcy = 10.219,25 zł) oraz dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez żonę zobowiązanego, który zgodnie z zeznaniem podatkowym za 2011 r. wyniósł 2.740,81 zł miesięcznie (dochód roczny w wysokości 32.889,74 zł podzielony przez 12 miesięcy = 2.740,81 zł). Zatem miesięczny dochód rodziny zobowiązanego – po odjęciu alimentów w wysokości 200 zł - wynosi 12.760,06 zł.; w przeliczeniu 2.552,01 zł na osobę. Ustosunkowując się do wniosku z dnia 28 grudnia 2012 r. o odstąpienie od ustalenie przedmiotowej opłaty, w którym strona podnosiła, że płaci alimenty i finansuje pobyt dziecka na obozie letnim lub zimowy w kwocie około 2.000 zł organ wskazał, że nie ma to znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż przepisy dają możliwość odliczenia od dochodu jedynie alimentów, a nie dają podstaw do odliczenia od dochodu opłat związanych z finansowaniem obozu dla dziecka. Organ przyjął zatem, że miesięczna kwota dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 2.552,01 zł. Z tego też powodu w ocenie organu strona nie spełnia przesłanek odstąpienia od ustalenia ww. opłaty, wynikających z § 8 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 29 lutego 2012 r., natomiast zbyt niska kwota płaconych alimentów (200 zł) w stosunku do osiąganego miesięcznie dochodu nie daje możliwości do wzięcia pod uwagę przesłanki określonej w § 8 ust. 2 pkt 11 ww. uchwały. W odniesieniu do złożonych przez stronę we wniosku z dnia 28 grudnia 2012 r. wyjaśnień i twierdzeń, że działalność gospodarcza, którą prowadzi, przez ostatnie 2 miesiące przyniosła stratę finansową a łączny dochód w 2012 r. nie przekroczył miesiącami kwoty 4.500 zł, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia dochodu jest kwota osiągniętego dochodu z roku 2011, natomiast dochód z działalności gospodarczej wykazany za 2012 r., będzie uwzględniony przy ustalaniu odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za 2013 r. Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych w poprzednich latach strona nie ponosiła odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z związku z opłacaniem alimentów, jednak w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz w dniu 29 lutego 2012 r. uchwała Nr [...] Rady Powiatu L. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, które zmieniły zasady odpłatności rodziców za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że narusza ona m.in. art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 lutego 2013 r. (nr [...]) – na podstawie art. art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 193 ust. 1 pkt 1, art. 194 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że małoletni M. B. przebywał w 2012 r. w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Odpłatność z tytułu pokrycia kosztów utrzymania ww. małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej za 2012 r. została ustalona na kwotę 3.952,80 zł, a na stronie w świetle przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej spoczywa obowiązek ponoszenia tej opłaty. W ocenie organu podnoszone przez stronę argumenty dotyczące ponoszenia kosztów związanych z finansowaniem wypoczynku syna, jak też trudnej sytuacji finansowej nie mają znaczenia. Organ stwierdził bowiem, że kwestia dobrowolnego opłacania pobytów dziecka na obozie letnim i zimowym pozostaje bez istotnego znaczenia dla określenia zobowiązania z uwagi na art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, który od dochodu pozwala odliczyć jedynie alimenty. W odniesieniu natomiast do podnoszonych przez stronę twierdzeń o trudnej sytuacji finansowej Kolegium dokonało przeliczenia wykazanego w odwołaniu dochodu strony (4.500 zł) wskazując, że miesięczna kwota dochodu rodziny nadal przewyższa wysokość 250% kryterium dochodowego określonego w uchwale. K. C. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 193 ust. 1 oraz art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji (wstecznie) bez wyraźnej podstawy prawnej; - art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z uchwałą Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej pomimo zajścia przesłanek do odstąpienia od jej ustalenia; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz wydanie jej z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; - art. 107 § 2 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji dodatkowego składnika decyzji, tj. terminu dokonania płatności pomimo braku podstawy prawnej do zawarcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym wydania rozstrzygnięcia bez wyraźnej podstawy prawnej z naruszeniem zasady praworządności; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy przez odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w sytuacji, gdy odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że stosownie do art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej organ uprawniony jest do ustalenia na przyszłość opłaty związanej pobytem dziecka w pieczy zastępczej, tymczasem w jego przypadku doszło do ustalenia opłaty za cały rok wstecz. Po krótkim postępowaniu, bez uwzględnienia podnoszonych przez niego argumentów, ostatniego dnia 2012 r. naliczono opłatę za rok wstecz bez żadnego uprzedzenia. Takie postępowanie jest nieprawidłowe i narusza przepisy przywołanej ustawy oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 i art. 8 k.p.a. Wskazał również, że stosownie do uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej istnieje możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty ze względu na regulowanie przez osobę zobowiązaną, dobrowolne lub zasądzone orzeczeniem sądowym alimenty na rzecz dziecka lub osoby pełnoletniej, pod warunkiem potwierdzenia tego przez osoby uprawnione do świadczenia (§ 8 ust. 2 pkt 11 uchwały) lub inne ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie (§ 8 ust. 2 pkt 12 uchwały). Powtórzył, że przekazuje na rzecz syna przebywającego w rodzinie zastępczej kwotę 2.000 zł na wypoczynek letni lub zimowy. Jego zdaniem organy orzekające w sprawie wadliwie zinterpretowały § 8 uchwały Rady Powiatu L. z dnia 29 lutego 2012 r. Nr [...]. W szczególności organ odwoławczy uwzględnił jedynie § 8 ust. 1 ww. uchwały pomijając szereg innych przesłanek warunkujący możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty przewidzianych w § 8 ust. 2 uchwały. Dalej skarżący stwierdził, że zawężeniu możliwości zwolnienia z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej sprzeciwia się funkcja przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą za finansowanie pobytu dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej jest odpowiedzialny powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej (por. projekt ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Sejm RP VI kadencji, nr druku: 3378). Stąd też wykładnia systemowa przepisów ustawy, jak i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, sprzeciwia się nadawaniu im takiego rozumienia, które charakteryzuje się nadmierną gorliwością przy nakładaniu obowiązku poniesienia opłaty z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Zaznaczył, że po uwzględnieniu wszystkich dochodów oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej syn otrzymuje w sumie 1.419,05 zł. Jest to kwota wyższa niż przypadająca na osobę w gospodarstwie domowym skarżącego. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu możliwości odstąpienia od naliczenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej. Wskazał przy tym, że organy nie zainteresowały się kosztami utrzymania jego rodziny. Na koniec zauważył, że zawarte w pkt 2. sentencji decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie, dotyczące obowiązku wpłacenia kwoty 3.952,80 zł w terminie do dnia 25 stycznia 2013 r. nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa, narusza więc zasadę praworządności. Nauka prawa stoi na stanowisku, że z zestawienia treści art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. jasno wynika, iż dodatkowe składniki decyzji - w szczególności takie jak: termin, warunek lub zlecenie - mogą zostać w niej zamieszczone tylko wówczas, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Tymczasem żaden przepis ustawy nie przewiduje wprost możliwości ustalania przez organ administracji, w drodze decyzji, terminu dokonania zapłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej zwana: p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach wynika, że małoletni – M. B. postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 27 października 2003 r. (sygn. akt III Nsm 200/03) został umieszczony w rodzinie zastępczej babci – I. B. Decyzją z dnia 3 lutego 2012 r. (nr [...]) uchylono decyzję z dnia 17 maja 2004 r. (nr [...]) w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka i orzeczono o przyznaniu od dnia 1 stycznia 2012 r. I. B. pełniącej funkcję rodziny zastępczej spokrewnionej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego M. B. w wysokości 329,40 zł. W konsekwencji kwota (suma) miesięcznie wypłaconych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego M. B. w rodzinie zastępczej w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. wyniosła 3.952,80 zł. Powyższe okoliczności nie stanowią sporu pomiędzy stronami. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012 r., poz. 1101). Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń na pokrycie kosztów jego utrzymania. W myśl art. 194 ustawy opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (ust. 1), przy czym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 2). W takim wypadku – stosownie do art. 194 ust. 3 ustawy - starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z brzmienia zacytowanych przepisów wynika, że jakkolwiek starosta zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to jednak organ może na wniosek lub z urzędu - stosownie do postanowień uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 194 ust. 2 – odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. skarżący skorzystał z prawa żądania odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej argumentując to tym, że oprócz miesięcznie płaconych alimentów na syna dodatkowo corocznie finansuje pobyt dziecka na obozie letnim lub zimowym w kwocie ok. 2.000 zł., a także wskazując na to, że aktualnie działalność gospodarcza, którą prowadzi przynosi mu stratę finansową a łączny dochód w 2012 r. nie przekroczył miesiącami kwoty 4.500 zł. Konsekwencją zatem złożenia przez skarżącego wniosku o odstąpienie od ustalania przedmiotowej opłaty winno być podjęcie przez organy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego żądania, tzn. wyczerpującego zgromadzenia w tym zakresie materiału dowodowego, a następnie dokonania jego wszechstronnej oceny. W tym kontekście należy podkreślić, że z treści obowiązującej w niniejszej sprawie uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zwanej dalej "uchwałą", wynika, że prawodawca przewidział obligatoryjne (§ 8 ust. 1) oraz fakultatywne (§ 8 ust. 2) przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Mianowicie, w myśl § 8 uchwały: ust. 1: Odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje, jeżeli: a/ dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 250% kryterium dochodowego; b/ dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 300% kryterium dochodowego; c/ nieznane jest miejsce pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności; d/ osoba zobowiązana przebywa poza granicami kraju i jej adres pobytu nie jest znany; e/ rodzic dziecka jest nieletni - do czasu uzyskania przez niego pełnoletniości; f/ osoba zobowiązana jest ubezwłasnowolniona; g/ matka dziecka zrzekła się praw rodzicielskich do dziecka w celu oddania go do adopcji. ust. 2: Poza okolicznościami, o której mowa w ust. 1 można odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ze względu na: 1/ długotrwałą chorobę osoby zobowiązanej udokumentowaną zaświadczeniem lekarskim; 2/ przebywanie w rodzinie osoby zobowiązanej, co najmniej jednej osoby przewlekle chorej, a wydatki ponoszone na leczenie, powodują znaczny wzrost kosztów utrzymania; 3/ orzeczoną niepełnosprawność osoby zobowiązanej; 4/ ponoszenie w rodzinie osoby zobowiązanej opłat za pobyt innych członków rodziny w pieczy zastępczej, domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, placówce leczniczo-rehabilitacyjnej lub innej placówce; 5/ pobyt osoby zobowiązanej w jednostkach pomocy społecznej, areszcie śledczym lub zakładzie karnym; 6/ samotne wychowywanie innego dziecka przez osobę zobowiązaną; 7/ korzystanie przez osobę zobowiązaną ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej; 8/ osoba zobowiązana nie osiąga żadnego własnego dochodu i pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą posiadającą własne źródło dochodu; 9/ bezdomność osoby zobowiązanej lub trudne warunki mieszkaniowe; 10/ straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub zdarzeń losowych osoby zobowiązanej; 11/ regulowanie przez osobę zobowiązaną, dobrowolne lub zasądzone orzeczeniem sądowym alimenty na rzecz dziecka lub osoby pełnoletniej, pod warunkiem potwierdzenia tego przez osoby uprawnione do świadczenia; 12/ inne ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie. W ocenie Sądu – w zakresie zacytowanych uregulowań uchwały - organy w sposób niepełny i nie wyczerpujący zgromadziły (zebrały) i rozpatrzyły materiał dowodowy, czym naruszyły przepis art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Mianowicie, należy wskazać, że w zakresie obligatoryjnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organy w sposób prawidłowy poddały ocenie spełnienie przesłanki określonej w § 8 ust. 1 lit. a/ uchwały przyjmując, że odstąpienie takie jest możliwe, tylko wtedy, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 1.140 zł (czyli 250% kryterium dochodowego). W ocenie Sądu organy obu instancji nie zgromadziły jednak należycie materiału dowodowego obrazującego sytuację dochodową skarżącego i nie ustaliły w sposób prawidłowy wysokości dochodu, czyli okoliczności stanowiącej w świetle ww. przepisu podstawę do odstąpienia od przedmiotowej opłaty. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ww. uchwała Rady Powiatu L. w zakresie zasad ustalenia "sytuacji dochodowej" osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej odesłała do uregulowań ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.s.". Ponieważ – co wynika z ustaleń organów - skarżący (wraz z żoną) prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, to zgodnie z art. 8 ust. 7 u.p.s. ustalenie wysokości dochodu osiągniętego z tego tytułu winno nastąpić w oparciu o odpowiednie zaświadczenie naczelnika urzędu skarbowego, a nie na podstawie treści złożonego zeznania podatkowego. Mianowicie, powołany przepis u.p.s. stanowi, że w przypadku prowadzenia działalności opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierającego informację o wysokości: 1/ przychodu; 2/ kosztów uzyskania przychodu; 3/ różnicy pomiędzy przychodem a kosztami jego uzyskania; 4/ dochodów z innych źródeł niż pozarolnicza działalność gospodarcza w przypadkach, o których mowa w ust. 6; 5/ odliczonych od dochodu składek na ubezpieczenia społeczne; 6/ należnego podatku; 7/ odliczonych od podatku składek na ubezpieczenie zdrowotne związanych z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. W aktach sprawy brak jest ww. zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, które to w istocie stanowi podstawę udokumentowania wysokości dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej (zob. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gaskor Sp. z o.o., Wrocław 2013, s. 147). Ponadto, z treści art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s. wynika, że w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że organy przyjęły za dochód, na podstawie którego poddały ocenie zasadność odstąpienia od ustalania przedmiotowej opłaty, przychody skarżącego (wraz z żoną) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym oraz składki na ubezpieczenie społeczne, pomijając uwzględnienie składek zdrowotnych zadeklarowanych w zeznaniu podatkowym, nie uzasadniając w żaden sposób podstawy takiego działania. Sąd zdaje sobie sprawę, że pomniejszanie dochodu o składki na ubezpieczenie zdrowotne nie jest możliwe wówczas, gdy zobowiązany do ich odprowadzenia tego nie uczynił (zob. S. Nitecki, op. cit., s. 142), jednakże z przekazanego materiału dowodowego nie wynika, by skarżący nie uregulował składek na ubezpieczenie zdrowotne, co byłoby podstawa do odstąpienia od pomniejszenia o ich wysokość uzyskanego za 2011 r. dochodu. Wobec powyższego stanu rzeczy organy administracji w toku ponownie prowadzonego postępowania winny podjąć czynności mające na celu uzyskanie ww. zaświadczenie naczelnika urzędu skarbowego obrazującego uzyskany przez skarżącego (oraz jego żonę) dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej za 2011 r. i w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy dokonać ustalenia tego dochodu na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (tj. z uwzględnieniem potrąceń, o których mowa w art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s.). W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dokonały także pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie podnoszonych przez skarżącego argumentów co do możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w świetle uregulowań wynikających z § 8 ust. 2 uchwały, o co w istocie wnosił skarżący. Mianowicie, w piśmie z dnia 28 grudnia 2012 r. skarżący motywował swój wniosek o odstąpienie od ustalania opłaty tym, że oprócz miesięcznie płaconych alimentów na syna dodatkowo corocznie finansuje pobyt dziecka na obozie letnim lub zimowym w kwocie ok. 2.000 zł. W piśmie tym wskazał także, że aktualnie działalność gospodarcza, którą prowadzi przynosi stratę finansową a łączny dochód w 2012 r. nie przekroczył miesiącami kwoty 4.500 zł. Przedstawione przez skarżącego okoliczności organy obu instancji rozważyły w sposób niepełny odnosząc je wyłącznie do kwestii ustalenia wysokości dochodu. Organy przyjęły bowiem, że fakt dobrowolnego finansowania obozu dla dziecka nie stanowi w świetle ustawy o pomocy społecznej podstawy do odliczenia od dochodu opłat z tym związanych, zaś aktualne trudności finansowe w prowadzonej działalności gospodarczej (wpływające na sytuację dochodową skarżącego) będą mogły zostać uwzględnione dopiero przy wykazanym dochodzie za 2012, co będzie miało znaczenie przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za 2013 r. W rzeczywistości, podnoszone przez skarżącego twierdzenia nie zostały w ogóle poddane ocenie pod kątem przesłanek określonych w § 8 ust. 2 uchwały, a w szczególności przez pryzmat okoliczności wskazanych w pktch 11 i 12 tego przepisu, czego skarżący w istocie żądał od organu (w odwołaniu żądanie to zostało jasno sprecyzowane). Ponieważ odstąpienie od ustalenia opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej na podstawie § 8 ust. 2 uchwały ma charakter fakultatywny, przeto podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie i wydana decyzja mają charakter uznaniowy. Należy wyjaśnić, że z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ rozstrzygając daną sprawę może wybierać między różnymi rozwiązaniami, gdyż norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Uznaniowość decyzji nie oznacza jednak dowolności organu w braniu, bądź nie, pod uwagę konkretnych okoliczności sprawy. Wręcz przeciwnie, w takiej sytuacji na organach ciąży obowiązek wyjątkowej staranności w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego, a następnie należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku negatywnego (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) rozstrzygnięcia dla strony – w takim przypadku podejmowane przez organ administracji rozstrzygnięcie musi być jasno, przekonująco i wyczerpująco uzasadnione, tak by nie pozostawiało wątpliwości, że wszystkie okoliczności (w szczególności powoływane przez stronę) zostały głęboko rozważone i ocenione przez pryzmat słusznego interesu strony i interesu społecznego, a rozstrzygnięcie jest ich konsekwencją, nie zaś wyrazem choćby ograniczonego woluntaryzmu organu. W kontrolowanej spawie organy nie uczyniły zadość ww. wymogom, gdyż de facto nie poddały ocenie i nie zajęły stanowiska, co do podnoszonych przez skarżącego argumentów w kontekście zaistnienia/niezaistnienia przesłanek określonych w § 8 ust. 2 pkt 11 i 12 uchwały. Ocena powoływanych przez skarżącego w piśmie z dnia 28 grudnia 2012 r. okoliczności polegająca na odniesieniu ich li tylko do § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały i rozważenia ich w kontekście kwestii związanych z ustaleniem dochodu jest oczywiście niewystarczająca zważywszy na istnienie ww. przesłanek fakultatywnego odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Oceny tej musi dokonać samodzielnie organ ważąc powołane przez skarżącego argumenty w świetle jego słusznego interesu ale także interesu społecznego. Stanowisko przyjęte przez organ i zastosowana argumentacja muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Odstępując od należytego rozpatrzenia ww. żądania skarżącego organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca naruszają prawo także w zakresie, w jakim rozstrzygają o terminie zobowiązania skarżącego do wpłaty ustalonej opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Żaden bowiem przepis materialnoprawny regulujący kwestię ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej nie daje podstawy do określenia terminu zapłaty ustalonej mocą decyzji opłaty. Jak słusznie zauważa skarżący decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 § 1 k.p.a., natomiast inne składniki decyzji muszą wynikać z przepisów szczególnych (art. 107 § 2 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że takim (dodatkowym) składnikiem decyzji jest m.in. termin (zob. Cz. Marzysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, W-wa 2010, s. 81). Skoro żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości ustalania przez organ administracji, w drodze decyzji, terminu dokonania zapłaty przedmiotowej opłaty, to brak było w istocie podstawy prawnej do określenia w treści decyzji takiego terminu. Działanie takie należy uznać zatem za naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 6 w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 25/13, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd nie podziela zarzutu, co do ustalenia opłaty wstecznie, tj. za okres poprzedzający wydanie decyzji. Żaden przepis ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca odpłatność dla rodziców za przyznane i wydatkowane przez powiat świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie określają terminu wydania rozstrzygnięcia, to organ administracji ma swobodę w kształtowaniu treści decyzji w zakresie terminu, jednakże winien przy jego wyznaczeniu uwzględniać słuszny interes strony oraz interes społeczny (publiczny). W rozpoznawanej sprawie decyzja ustalająca opłatę za umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej w 2012 r. została wydana w dniu 31 grudnia 2012 r. i w ocenie Sądu wydanie jej w tym momencie realizuje interes publiczny i nie narusza słusznego interesu strony. Mianowicie, w momencie wydania zaskarżonej decyzji organ miał pełen obraz poniesionych przez Starostę za 2012 r. wydatków na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej i tym samym mógł tę kwotę zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 194 ust. 1 ustawy. Co prawda, pewnym mankamentem takiego rozwiązania jest to, że skarżący na podstawie ostatecznej decyzji będzie zobowiązany do całościowego (za okres pełnego roku kalendarzowego) uregulowania przedmiotowej opłaty, jednakże będzie w takim wypadku mógł znaleźć ochronę na podstawie przepisów uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia 29 lutego 2012 r. i uregulowanych w niej instytucji prawnych dotyczących możliwości odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty, czy nawet umorzenia (w całości bądź w części) należności z tytułu ustalonej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Mając powyższe na uwadze, uznając, że decyzje organów obu instancji naruszają zarówno art. 194 ust. 3 ustawy, jak też przepisy procesowe – art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 2 k.p.a., orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyżej przedstawione uwagi, tj. zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na ustalenie sytuacji dochodowej skarżącego oraz dokona wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie rozważenia zasadności podnoszonych przez skarżącego racji z uwagi na spełnienie przesłanek fakultatywnego odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty.