III SA/Gd 453/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 marca 2023 r. nr SKO.420.439.2023 w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego dodatku węglowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus z dnia 2 lutego 2023 r. nr MGOPS.4111.3.2450.2.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego A. C. 497 ( czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 i ust. 16, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm., dalej: "u.d.w."), art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Brus z dnia 2 lutego 2023 r., którą uznano za nienależne świadczenie pobrane przez A. C. (dalej: "skarżący") z tytułu dodatku węglowego i zobowiązano do jego zwrotu wraz z odsetkami. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Skarżący w dniu 29 września 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego prowadzonego pod adresem: B., ul. [...]. Informacją z dnia 2 grudnia 2022 r. Burmistrz Brus (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") przyznał skarżącemu dodatek węglowy w kwocie 3.000 zł. W związku z kolejnymi wnioskami o wypłatę dodatku węglowego, w których jako adres prowadzenia gospodarstwa domowego wskazywano B., ul. [...] organ I instancji, w dniu 9 grudnia 2022 r., przeprowadził wywiad środowiskowy pod ww. adresem i ustalił, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe w budynku gospodarczym (niemieszkalnym). Organ I instancji przyjął, że dodatek węglowy przysługuje gospodarstwom domowym, które są prowadzone wyłącznie w budynkach mieszkalnych. W konsekwencji decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. uznał, że skarżący nienależnie pobrał dodatek węglowy i zobowiązał do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 2 ust. 2 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje gospodarstwu domowemu w danym miejscu zamieszkania. Kolegium ustaliło, że skarżący złożył wniosek w związku z zamieszkiwaniem w budynku niemieszkalnym położonym przy ul. [...] w B. Na działce położonej pod tym adresem znajdują się dwa budynki, w tym budynek mieszkalny zajmowany przez inne gospodarstwo domowe. Budynek zajmowany przez skarżącego to budynek gospodarczy, który, jak wynika z notatki służbowej z dnia 9 grudnia 2022 r., został przystosowany do zamieszkania. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji przyznając skarżącemu dodatek węglowy wziął pod uwagę deklarację złożoną do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB), która nie dotyczyła zajmowanego przez skarżącego budynku niemieszkalnego. Zdaniem Kolegium za prawidłowością stanowiska przyjętego przez organ I instancji przemawia okoliczność, że budynek, który zajmuje skarżący nie stanowi przedmiotu odrębnej własności. Tym samym nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Oceny tej nie zmienia, że został on przystosowany na pobyt ludzi. Organ odwoławczy stwierdził również, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 2 ust. 3a-4 u.d.w. uprawniające do przyznania dodatku w przypadku zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach większej liczby gospodarstw domowych. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów u.d.w., w szczególności art. 2 ust. 1 i 2 u.d.w., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wypłacony skarżącemu dodatek węglowy jest świadczeniem nienależnym podlegającym zwrotowi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że budynek, w którym faktycznie zamieszkuje skarżący wraz z rodziną, to w istocie budynek mieszkalny -posiada on pokoje mieszkalne, salon z aneksem kuchennym, łazienkę. Ogrzewanie zostało doprowadzone z sąsiedniego budynku, usytuowanego pod tym samym adresem, a współdzielone ogrzewanie zostało zgłoszone do CEEB. Zwrócono uwagę na regulację zawartą w art. 2 ust. 3c u.d.w. (obowiązującą od dnia 3 listopada 2022 r.), której celem było zapewnienie jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego. Ustalenie przez organy, że pod jednym adresem miejsce zamieszkania ma więcej niż jedno gospodarstwo domowe zobowiązywało do zastosowania w sprawie art. 2 ust. 3c u.d.w. Organy natomiast błędnie uznały, że brak odrębnego adresu miejsca zamieszkania, czy odrębnej własności budynku zajmowanego przez skarżącego skutkuje odmową przyznania dodatku węglowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a. , sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym ( tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 141 ze zm. ), ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach. Nie było sporne w niniejszej sprawie, że w dniu 2 grudnia 2022 r. wydano informację o przyznaniu skarżącemu dodatku węglowego , a w dniu 14 grudnia 2022 r. wypłacono mu przedmiotowe świadczenie w wysokości 3000 zł. Niniejsze postępowanie dotyczy uznania pobranego świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie stanu faktycznego i jego przeanalizowanie pod kątem przepisów regulujących te kwestie. Ustawa o dodatku węglowym nie zawiera własnych postanowień dotyczących uznania dodatku węglowego za nienależnie pobrany i obowiązku jego zwrotu. W tym zakresie ustawa ta , w art. 3 ust.1 , odsyła do ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiąc, że do postępowania w sprawie wypłaty dodatku węglowego przepisy art. 23 ust. 3, 12 i 13, art. 24a ust. 1 i 2, art. 25 ust. 3 i 4, art. 29, art. 30 i art. 30a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stosuje się odpowiednio, przy czym ilekroć w tych przepisach jest mowa o rodzinie, rozumie się przez to gospodarstwo domowe, o którym mowa w art. 2 ust. 2. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz.U. z 2023 r., poz.390 ) w art. 30 ust. 1 stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Zauważyć należy, że z literalnej treści art. 2 ust. 1-5 u.ś.r. nie wynika, by przepisy te miały wprost zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec przytoczenia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji treści art. 30 ust. 2 ust.1 u.ś.r. przypuszczać jedynie można, że właśnie ten przepis, stosowany odpowiednio, organ uznał za właściwy do oceny, czy wypłacony dodatek węglowy można uznać za nienależnie pobrany. Jednak i w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego tego rodzaju rozważań brak. Już z tego względu decyzje te należy uznać za wadliwe, szczególnie że art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. zawiera także postanowienia, odnoszące się do pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku praw do ich pobierania. Organy powinny zatem przede wszystkim wskazać, w jaki sposób art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. należy stosować "odpowiednio" do uznania dodatku węglowego za nienależnie pobrany i do obowiązku jego zwrotu. Stwierdzić też trzeba, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. uznając, że zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku gospodarczym wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Ustawa o dodatku węglowym wiąże prawo do dodatku węglowego z miejscem zamieszkania ( np. art. 2 ust. 3a , art. 2 ust. 15c u.d.w.) Przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Konieczne jest zatem odwołanie się do definicji ogólnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym muszą one zaistnieć łącznie. Te okoliczności nie były w niniejszej sprawie sporne. Ustawodawca nie powiązał zatem prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Dla przyznania prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia tytuł prawny do lokalu/budynku, jak również to, czy w świetle przepisów prawa budowlanego można wykorzystywać lokal (pomieszczenie) na cele mieszkaniowe. O prawie do dodatku węglowego decyduje rzeczywiste zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu (pomieszczeniu) na obszarze gminy, w której składa się wniosek. Z uzasadnienia projektu ustawy o dodatku węglowym wynika, że jej celem było zapewnienie wsparcia jak największej grupie gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstwom najuboższym energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Sąd podziela pogląd, wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że organy prowadząc postępowanie w sprawie dodatku mieszkaniowego nie są uprawnione do oceny zdatności danego pomieszczenia do pełnienia funkcji mieszkaniowej, bowiem istotne jest to, czy we wskazanym miejscu wnioskodawca zamieszkuje ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 428/23; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1105/23 ). Mając na uwadze powyższe , w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów prawa materialnego , jak i przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.- w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U z 2023 r., poz.1964 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe wskazania rozważy, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie pobranego dodatku węglowego jako świadczenia nienależnego. Rodzaj rozstrzygnięcia uwarunkowany jest wynikiem tych rozważań.