III SA/Gd 454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 14 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia 2 stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 2 stycznia 2013 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 80 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 5b, art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141 poz. 1497 ze zm.), przyznał st. bosm. J. S. (dalej: "żołnierz", "skarżący") dodatek specjalny w miesiącu styczniu 2013 r. w wysokości 450 zł i jednocześnie ustalił ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie rozkazu Dowódcy Marynarki Wojennej z dnia 12 listopada 2012 r. żołnierz zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 31 stycznia 2013 r. W okresie od dnia 25 kwietnia 1996 r. do dnia 15 listopada 2006 r. pełnił on zawodową służbę wojskową na stanowisku kierownik działu [...] i wykonywał zadania z tytułu pełnienia służby w składzie załogi jednostek pływających Marynarki Wojennej wychodzących na morze. W okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku starszy technik i wykonywał zadania z tytułu pełnienia służby w składzie załogi jednostek pływających Marynarki Wojennej wychodzących na morze. W czasie służby pobierał on dodatek specjalny z tytułu pełnienia służby w składzie jednostek pływających Marynarki Wojennej przez łączny okres - 16 lat 1 miesiąc i 21 dni. Na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, żołnierzowi został ustalony w miesiącu styczniu 2013 r. dodatek specjalny w wysokości 10/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny. Żołnierz odwołał się od tej decyzji podnosząc, że w jego przypadku nastąpił zbieg uprawnień do dodatku specjalnego obliczanego według różnych mnożników, tj. na dzień 1 listopada 2006 r. (0,40 kwoty bazowej) i na dzień 31 stycznia 2013 r. (0,30 kwoty bazowej). Uwzględniając intencje ustawodawcy powinien on uzyskać świadczenie za styczeń 2013 r. w wyższej kwocie z zastosowaniem mnożnika 0,40 kwoty bazowej. Po rozpatrzeniu odwołania Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia 14 marca 2013 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Nie ulga wątpliwości, że żołnierz do końca stycznia 2013 r., z racji zajmowania stanowiska służbowego w składzie załogi [...], uprawniony był do otrzymywania dodatku specjalnego o charakterze stałym. Jednostka na której pełnił służbę, zgodnie z etatem jednostki wojskowej nr [...] zakwalifikowana jest jako pozostałe jednostki pływające i biorąc pod uwagę długość okresu pobierania dodatku specjalnego, organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał dodatek przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,30. W sprawie nie miał zastosowania § 8 ww. rozporządzenia, ponieważ przepis ten odnosi się do żołnierzy, którzy w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej nie zajmują stanowisk służbowych uprawniających do otrzymywania stałego dodatku specjalnego. Nie jest również możliwe ustalanie dodatku specjalnego w trybie art. 80 ust 5a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy przyznawany jest dodatek specjalny mający umocowanie w różnych podstawach prawnych. Wtedy tylko organ ma obowiązek przyznania dodatku w wyższej wysokości. Tymczasem w sprawie podstawą prawną przyznania żołnierzowi dodatku specjalnego w jest § 11 rozporządzenia; dodatek pobierany z tytułu pełnienia służby w składach etatowych jednostek pływających MW. Dla potrzeb ustalania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej bezprzedmiotowa pozostaje likwidacja zajmowanego stanowiska. J. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 1 pkt 1, ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 5 ust. 2, § 7 ust. 1, ust. 4, § 11 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 oraz 64 Konstytucji RP - w wyniku czego błędnie ustalono i przyznano należny mu dodatek specjalny w wysokości 450 zł, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego i przebiegu służby wynika, iż jest to wartość zaniżona z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przy wyliczaniu tej kwoty przez organ mnożnika kwoty bazowej w wymiarze 0,30 z rubryki "pozostałe jednostki pływające" zamiast prawidłowego mnożnika kwoty bazowej 0,40 z rubryki "okręty nawodne" - o których stanowi § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej. Skarżący wskazał, że organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jednakże błędnie zinterpretowały przepisy ww. rozporządzenia stosując stawkę mnożnika kwoty bazowej 0,30. Do dnia 15 listopada 2006 r. skarżący pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku kierownika działu [...] i pobierał dodatek specjalny, który osiągnął - od marca 2006 r. - 560 zł (0,40x1.400 zł). Następnie nastąpiła likwidacja okrętu i jego etatu. Z dniem 1 lipca 2007 r. ponownie został wyznaczony na równorzędne stanowisko w składzie załogi jednostki pływającej [...], na której pełnił służbę do dnia 31 stycznia 2013 r. Wskazana jednostka posiada niższą rangę i klasę zaszeregowania według kategorii: "pozostałe jednostki pływające" z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia. W tym okresie pobierał dodatek specjalny w wysokości 450 zł (0,30x1.500 zł). Skarżący uważa, że automatyczne przyznanie dodatku specjalnego za miesiąc styczeń 2013 r. według stawki mnożnika kwoty bazowej 0,30 jest krzywdzące i niezgodne z art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie ze wskazanym przepisem żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Jedynym przewidzianym przez ustawodawcę kryterium ustalenia wysokości przedmiotowego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby jest zatem okres otrzymywania tychże dodatków. Ratio legis takiego rozwiązania polega w istocie na zrekompensowaniu żołnierzom pełniącym służbę zawodową po jej zakończeniu szczególnych właściwości i warunków w jakich pełnili zawodową służbę wojskową. Organy wojskowe nadając dodatek powinny wziąć pod uwagę cały przebieg służby wojskowej, uwzględnić otrzymywane w jej trakcie dodatki specjalne i przyznać te dodatki kierując się jedynie kryterium okresu ich otrzymywania. Pomocniczo jedynie powinny stosować w tym zakresie przepisy ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, które nie może zmieniać czy dodawać innych kryteriów ustalania dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby. W trakcie całej służby skarżący otrzymywał dwukrotnie dodatek specjalny z tytułu szczególnych właściwości i warunków pełnienia służby na morzu. Zasadniczo były to dodatki tego samego rodzaju - wynikały i były ustalane na tej samej podstawie prawnej, jednakże z uwagi na różnej klasy okręty dodatek specjalny wyliczano przy zastosowaniu innych mnożników kwoty bazowej. Niezrozumiałym jest dlaczego, przy istnieniu ewidentnego zbiegu uprawnień do dodatków przyznanych według różnych stawek organy orzekające nie zastosowały odpowiednio § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, którego dyspozycja w takim przypadku nakazuje przyznanie dodatku specjalnego obliczonego i ustalonego w najwyższej stawce. Organy wojskowe działy automatycznie – przyznały sporny dodatek przenosząc jedynie kwotę pobieranego dodatku z ostatniego okresu przed obowiązkiem ustalenia dodatku na podstawie art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Prawidłowo winny brać pod uwagę całość przebiegu jego służby, w szczególności uwzględnić okoliczność, że pracował ponad 10 lat służąc na okręcie klasyfikowanym jako okręt nawodny - według wyższej klasy zaszeregowania i wysokości mnożnika kwoty bazowej. Skarżący uważa, że nabył uprawnienie do wyższego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby, a za wskazaną interpretacją przepisów przemawiają konstytucyjne zasady: ochrony praw nabytych, sprawiedliwości społecznej oraz ochrony prawnej praw majątkowych każdego obywatela. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ), dalej zwaną "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na treści przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 2010r., Nr 90, poz. 593 ze zm.), zwana dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis art. 80 ust. 1 ustawy stanowi, że żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: 1) dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej; 2) dodatek służbowy - za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych; 3) dodatek za długoletnią służbę wojskową. Z kolei art. 80 ust. 5a ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu spełniającemu równocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z kilku tytułów, przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zbiegu uprawnień do dodatku służbowego. Żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 art. 80, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania ( art. 80 ust. 5 b ustawy). Z kolei § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1) w pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. Zauważyć należy, że o istocie dodatku wymienionego w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi nie jego nazwa "dodatek specjalny", ale sprecyzowanie, że przysługuje on "za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej". Skarżący otrzymywał dodatek za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej - pełnienie służby w składzie załóg jednostek pływających Marynarki Wojennej wychodzących na morze w okresie od 25 kwietnia 1996 r. do dnia 15 listopada 2006 r. oraz w okresie od 1 lipca 2007 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. Były to dodatki normowane § 4 pkt 2 i 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Tak więc w istocie skarżący w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej otrzymywał dodatki za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej najpierw jako dodatek za służbę na okrętach nawodnych w wysokości 650 zł ( 10 lat 6 miesięcy i 21 dni ), później jako dodatek za służbę na pozostałych jednostkach pływających w wysokości 450 zł ( 5 lat i 7 miesiecy). Organy powołując się na § 7 ust. 1 rozporządzenia uznały, że skarżący pobierał jeden dodatek specjalny przez okres 16 lat 1 miesiąc i 21 dni tj. 16 lat i określiły wysokość dodatku z uwzględnieniem okresu jego pobierania w wysokości 450 zł. Organy obu instancji stoją na stanowisku, że należało ustalić uprawnienie skarżącego do dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości ostatnio pobieranej kwoty dodatku. Jakkolwiek w czasie pełnienia służby skarżący pobierał dodatek specjalny w różnej wysokości, brak jest możliwości ustalenia dodatku w trybie art. 80 ust. 5a ustawy. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten odnosi się do stanu, gdy przyznawany jest dodatek specjalny mający umocowanie w różnych podstawach prawnych i wtedy organ ma obowiązek przyznania dodatku w wyższej wysokości. Skarżący natomiast otrzymywał jeden dodatek specjalny z tytułu pełnienia służby w składach etatowych jednostek pływających Marynarki Wojennej, zaś podstawę jego przyznania stanowi § 11 rozporządzenia. Takiego stanowiska organów Sąd nie podziela. Z treści art. 80 ust. 5a ustawy wynika, że mowa w nim o zbiegu uprawnień do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z kilku tytułów, czego - w odróżnieniu od organów - Sąd nie odczytuje jako wskazanie wyłącznie podstawy prawnej do otrzymania dodatku. Zdaniem Sądu tytułem do otrzymania dodatku jest fakt pełnienia służby w takich warunkach i o szczególnych właściwościach, o których mowa w przepisach rozporządzenia. W przypadku skarżącego były to dodatki otrzymywane w związku ze służbą w składach etatowych jednostek pływających Marynarki Wojennej, ale każdorazowo z innego tytułu: ponad dziesięć lat otrzymywał on dodatek specjalny w wysokości 650 zł z tytułu służby na okrętach nawodnych Marynarki Wojennej, zaś przez ponad 5 lat dodatek z tytułu pełnienia służby na pozostałych jednostkach pływających w wysokości 450 zł. Zdaniem Sądu można zatem mówić w tym przypadku o zbiegu uprawnień do dodatków specjalnych z kilku tytułów, o czym stanowi art. 80 ust. 5a ustawy. Stojąc na takim stanowisku Sąd doszedł do przekonania, że niezasadnie przyznano skarżącemu dodatek specjalny w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości 450 zł. Jako że występuje tutaj zbieg uprawnień do dodatków specjalnych z dwóch tytułów, należało przyznać dodatek w wyższej stawce tj. w wysokości 650 zł. Z powyższych względów Sąd nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej, które nie miały wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania