III SA/Gd 460/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 16 stycznia 2014 r. nr [...] Decyzją z dnia 16 stycznia 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie m.in. art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), nie stwierdził u A.K. choroby zawodowej: choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa, wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1367). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. K. od dnia 20 czerwca 1988 r. jest zatrudniona w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w O. na stanowiskach (kolejno): starszy referent, specjalista, inspektor. W ramach podstawowych czynności służbowych zajmowała się sprawami socjalnymi związanymi m.in. z funduszem socjalnym i mieszkaniowym (praca biurowa). Ponadto sprawowała opiekę i nadzór nad domkami letniskowymi WSSE w Międzyzakładowym Ośrodku Wypoczynkowym Służby Zdrowia, tj. nadzór nad porządkowaniem terenu wokół domków i utrzymaniem posesji we właściwym stanie, nadzór nad pracami remontowymi, naprawczymi, usuwaniem awarii. Poradnia Chorób Zawodowych Zakaźnych przy Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w O. dnia 2 lipca 2013 r. wydała orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania u Pani A. K. choroby zawodowej pod postacią choroby zakaźnej - boreliozy, wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego wskazano m.in., iż w dokumentacji w/w brak wpisów świadczących o występowaniu zmian typu rumień wędrujący. A. K. leczona jest z powodu boreliozy od 2002 r. , kilkakrotnie była z tego powodu hospitalizowana. Na podstawie analizy dokumentacji medycznej stwierdzono, że przebyła ona w przeszłości zakażenie krętkiem Borrelia burgdorferi. Nie znaleziono jednak w dokumentacji wpisu potwierdzającego ukłucie przez kleszcza, czy wpisu opisującego charakterystyczną zmianę skórną pod postacią rumienia wędrującego z okresu narażenia zawodowego. Brak więc dowodów, które z przeważającym prawdopodobieństwem przemawiałyby za tym, że do zakażenia boreliozą doszło w okresie wykonywania obowiązków służbowych. Ponadto w/w jednostka pismem z dnia 24 października 2013 r. wyjaśniła, że mimo zeznań świadka o usuwaniu kleszcza u A. K. wiosną 2001 r. i wiosną 2002 r. w wykonanych badaniach serologicznych nie stwierdzono zmian charakterystycznych dla świeżo przebytej infekcji. Układ immunologiczny dla przeciwciał przeciwko boreliozie od 2001r. do 2013r. jest identyczny i wskazuje na przebyty kontakt z krętkami Borrelia burgdorferi w nieokreślonej przeszłości. Organ pierwszej instancji w oparciu o ocenę narażenia zawodowego oraz w/w orzeczenie lekarskie nie stwierdził u A. K. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 26 wykazu chorób zawodowych. Organ podkreślił, że wcześniej Instytut Medycyny Pracy w Ł. w piśmie z dnia 27 września 2013 r. < wyjaśnił inspektorowi sanitarnemu oraz jednostce orzeczniczej I stopnia że "z definicji choroby zawodowej jednoznacznie wynika, iż samo teoretyczne istnienie prawdopodobieństwa nie poparte udokumentowanym faktem ukłucia kleszcza i/ lub wystąpienia wczesnych objawów choroby i/ lub typowych zmian w badaniach serologicznych nie jest wystarczające do rozpoznania choroby zawodowej, a związek choroby z warunkami pracy (narażeniem zawodowym) musi być stwierdzony bezspornie lub z przeważającym prawdopodobieństwem."> W następstwie odwołania od w/w decyzji wniesionego przez A. K., [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 23 kwietnia 2014r. działając na podstawie m.in. art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg zatrudnienia oraz zakres wykonywanych prac wskazał, że karta oceny narażenia zawodowego oraz orzeczenie lekarskie zostały sporządzone przez jednostki uprawnione i nie budzą zastrzeżeń. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 2 lipca 2013 r. nie rozpoznał u badanej choroby zawodowej, gdyż w dokumentacji medycznej brak jest wpisu potwierdzającego ukłucie przez kleszcza, czy wpisu opisującego charakterystyczną zmianę skórną pod postacią rumienia wędrującego z okresu narażenia zawodowego. Brak więc dowodów, które z przeważającym prawdopodobieństwem przemawiałyby za tym, że do zakażenia boreliozą doszło w okresie wykonywania obowiązków służbowych. Organ wyjaśnił, że warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych i wykazanie bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Zdaniem organu warunek pierwszy został spełniony - borelioza jest schorzeniem wymienionym w pozycji 26 obowiązującego wykazu chorób zawodowych, warunek drugi stwierdzający, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy nie został spełniony. W zgromadzonej przez jednostkę orzeczniczą dokumentacji brak jest informacji o wkłuciu się kleszcza i wystąpieniu na jego skutek wczesnych typowych objawów boreliozy. Brak jest wyników badań serologicznych w kierunku boreliozy z okresu 1988 - 2000 pozwalających domniemać, że do zakażenia A. K. doszło w okresie narażenia zawodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w decyzję A. K. wskazała, że decyzje organów są dla niej krzywdzące. Skarżąca wyjaśniła, że wykonuje obowiązki służbowe w siedliskach bytowania kleszczy. W związku z tym była i nadal jest narażona na kleszcze, które wielokrotnie ją kąsały. Zdaniem skarżącej organy zbyt formalistycznie uznały, że rozpoznana jednostka chorobowa nie została spowodowana bezspornie lub wysokim prawdopodobieństwem działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Jej zdaniem na jej niekorzyść nie może przemawiać brak zlecenia przez lekarzy badań serologicznych w kierunku boreliozy przed rokiem 2001 r. mimo wielokrotnych wizyt lekarskich i zgłaszaniem dolegliwości – jak później się okazało- typowych dla boreliozy. W ocenie skarżącej istnieje zależność warunków pracy wykonywanej okresowo w środowisku bytowania kleszczy i narażeniem na zakażenie boreliozą, której organy nie wzięły pod uwagę. W odpowiedziach na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną w sprawie było, czy borelioza, na którą cierpi skarżąca, może być uznana w jej przypadku za chorobę zawodową. Za chorobę zawodową, zgodnie z treścią art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych wraz ze wskazaniem okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym , stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( tj. Dz.U. z 2013 r. poz.1367). Zgodnie z punktem 26 załącznika do w/w rozporządzenia chorobą zawodową są choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa. Z załącznika tego wynika też, że w przypadku tych chorób nie można określić okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W niniejszej sprawie ustalono, że borelioza jest chorobą objętą punktem 26 w/w załącznika, ale w przypadku skarżącej nie można mówić o tym, by była ona u niej chorobą zawodową. Organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z dnia 2 lipca 2013 r. oraz jego uzupełnieniu z dnia 24 października 2013 r., a także, jak wynika z treści decyzji, na ocenie narażenia zawodowego skarżącej. W orzeczeniu lekarskim z dnia 2 lipca 2013 r. stwierdzono, że nie można uznać schorzenia skarżącej za chorobę zawodową, bowiem w dokumentacji medycznej brak wpisu potwierdzającego ukłucie przez kleszcza i opisu zmiany skórnej –wędrującego rumienia z okresu narażenia zawodowego , wobec czego brak dowodów, że do zakażenia doszło w okresie narażenia zawodowego. W uzupełnieniu orzeczenia z dnia 24 października 2013 r. dodano- odnosząc się do zeznań świadka o ukąszeniu skarżącej przez kleszcze wiosną 2001 r. i wiosną 2002 r.- że w badaniach serologicznych ( wykonanych w latach 2001, 2002, 2004, 2005) nie stwierdzono zmian charakterystycznych dla świeżo przebytej infekcji. Wskazano, że układ immunologiczny dla przeciwciał przeciwko boreliozie od 2001 do 2013 r. jest identyczny i wskazuje na przebyty kontakt z krętkami Borelia burgorferii w nieokreślonej przeszłości. Podano , że w dokumentacji medycznej brak informacji o wkłuciu się kleszcza i wystąpieniu wczesnych objawów boreliozy oraz zmian w układzie immunologicznym świadczącym o świeżo przebytej infekcji. Na tej podstawie wyciągnięto wniosek, że brak podstaw do domniemania, że w okresie narażenia zawodowego doszło do zakażenia skarżącej. Pogląd taki został zaakceptowany przez organy obu instancji, lecz ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się , że orzeczenie lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych przez jednostki orzecznicze ma charakter dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) w postępowaniu prowadzonym przez organy Inspekcji Sanitarnej. Oznacza to, że orzeczenie takie, mimo że ocena zdrowia osoby, co do której zachodzi podejrzenie występowania choroby zawodowej , wymaga specjalistycznej wiedzy, także podlega ocenie. Ocena ta dotyczy jednak nie rozpoznania danej jednostki chorobowej, lecz przede wszystkim sposobu argumentacji, jasności przekazu, kompletności , rzetelności , wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a także braku sprzeczności orzeczenia z definicją choroby zawodowej, określoną przepisami prawa. W niniejszej sprawie stan zdrowia skarżącej , czyli to, że cierpi ona na boreliozę, był niewątpliwy, niekwestionowane było także , że borelioza ujęta jest w wykazie chorób zawodowych. Oceny natomiast wymagała inna kwestia - czy schorzenie skarżącej jest chorobą zawodową. Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 2351 kodeksu pracy choroba może być uznana za chorobę zawodową , jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wynika z powyższego wyraźnie, że czym innym są warunki pracy i ich ocena, czym innym działanie czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. W sprawie niniejszej w pierwszej kolejności należało dokonać oceny, czy warunki pracy skarżącej pozwalają na stwierdzenie , że borelioza , na którą cierpi , została spowodowana czynnikami wymienionymi w przywołanym przepisie. Takiej oceny jednak w istocie nie dokonano , sprowadzając rozważania dotyczące przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej li tylko do oceny działań czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy , i to na dodatek postrzeganych jako ustalenie konkretnego zdarzenia, polegającego na ukąszeniu przez kleszcza, które mogło spowodować zachorowanie. Oceniano przy tym treść wyników badań serologicznych z lat następujących po ukąszeniu skarżącej przez kleszcze w 2001 i 2002 r. ( o których zeznawał świadek) stwierdzając, że nie wskazują one na istnienie zmian charakterystycznych dla świeżo przebytej infekcji. Wskazać też należy, że zeznania świadka potraktowano w orzeczeniu lekarskim jako punkt wyjścia dla oceny, czy te konkretne ukąszenia, o których świadek zeznawał, mogły spowodować chorobę. Pominięto ponadto ten fragment zeznań, z którego wynika, że skarżąca mówiła świadkowi , że wcześniej też miała usuwane kleszcze. Tymczasem zeznania zgłoszonego przez skarżącą świadka miały potwierdzić twierdzenia skarżącej o ukąszeniach jej przez kleszcze także przed 2001-2002 r. W orzeczeniu lekarskim stwierdzono, że układ immunologiczny dla przeciwciał przeciwko boreliozie wskazuje na przebyty kontakt z krętkami Borelia burgorferii w nieokreślonej przeszłości. Stwierdzenia tego nie skonfrontowano ani z twierdzeniami skarżącej , ani z zeznaniami świadka o wcześniejszych przypadkach ukąszeń skarżącej przez kleszcze. Nie odniesiono się także- w tym kontekście- do faktu, że skarżąca w narażeniu zawodowym pracuje od 1988 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu - wbrew stanowisku organów obu instancji- istnieją podstawy do zakwestionowania orzeczenia lekarskiego wydanego w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że orzeczenie to nie wyjaśnia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Ocena warunków pracy pracownika powinna obejmować różnego rodzaju aspekty danej sprawy. Należy mieć na uwadze, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca pracowała przy obsłudze domków letniskowych od 1988 r. , które położone są na terenie zadrzewionym, trawiastym. Skarżąca wskazywała w toku postępowania, że wielokrotnie była kąsana przez kleszcze, a wiedza o możliwości zakażenia i o objawach boreliozy publicznie została uświadomiona około 10 lat temu , kiedy skarżąca już była dotknięta chorobą. Możliwe było w tej sytuacji, że skarżąca nie zgłaszała , że została ukąszona przez kleszcza, co mogło mieć wpływ na brak zapisów w dokumentacji lekarskiej, jak i na brak badań ukierunkowanych na stwierdzenie schorzenia. Należy zwrócić uwagę także na to, że - zgodnie z art. 2352 kodeksu pracy , rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. W przypadku przedmiotowej choroby - co wynika z treści pozycji 26 wykazu chorób zawodowych - nie można określić okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że ustawodawca zdawał sobie sprawę z trudności w diagnozie takich właśnie chorób oraz z tego, że objawy takich chorób mogą ujawniać się po upływie znacznego okresu od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W tym miejscu konieczne jest przywołanie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że jeśli można stwierdzić, że konkretny czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to narażenie na jego działanie, na stanowisku pracy daje podstawę, by domniemywać, że doprowadził on do powstania tego schorzenia (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. ,sygn. akt II OSK 1740/10, publ. LEX nr 644355). Przekładając treść tego stanowiska na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro konkretny czynnik- zakażenie na skutek ukąszenia kleszcza przenoszącego bakterie- jest odpowiedzialny za wystąpienie boreliozy, to narażenie na zakażenie na skutek ukąszenia przez kleszcza na stanowisku pracy daje podstawę do domniemania, że doprowadziło ono do choroby skarżącej. W sprawie niniejszej istotne jest nie tyle potwierdzenie faktu ukąszenia skarżącej przez kleszcza, lecz ustalenie, czy charakter środowiska pracy skarżącej stwarzał ryzyko ukąszenia przez kleszcza, a co za tym idzie- zakażenia, co spełnia przesłankę wskazującą na związek powstałego schorzenia z wykonywaną pracą. Czynnikiem sprawczym boreliozy są bakterie Borrelia burgdorferi, a nie kleszcz, który jest tylko nosicielem bakterii. Ustalenie faktu konkretnego ukąszenia przez kleszcza nie oznacza, że był on nosicielem chorobotwórczych bakterii. W związku z tym niemożliwe jest bezsporne ustalenie, czy dane zdarzenie mogło wywołać chorobę. Z tych też względów, zgodnie z ustawową definicją choroby zawodowej, powinno się oceniać tylko potencjalną możliwość wystąpienia takiego zdarzenia ( por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2492/12 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd, że dla uznania choroby zawodowej wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na jej powstanie, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały, zaś niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982 r. , sygn. akt II SA 372/82, publ. ONSA 1982/1/33). W ocenie Sądu organy oparły swe rozstrzygnięcia na treści orzeczenia lekarskiego, mimo że - jak wcześniej wskazano- nie można uznać go za wszechstronnie wyjaśniające kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie dostrzegły tych braków i nie domagały się uzupełnienia treści orzeczenia lekarskiego w omawianym zakresie. Ponadto organy zaniechały zgromadzenia wszelkich dowodów, które pozwoliłyby na wszechstronną ocenę warunków pracy skarżącej. Mogły w tym celu także przesłuchać stronę ( art. 86 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo należy wskazać, że organ pierwszej instancji, z naruszeniem zasad gromadzenia dowodów , powołał się w uzasadnieniu decyzji na treść pisma Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. z dnia 27 września 2013 r., którego nie dołączył przed wydaniem decyzji do akt administracyjnych, i które nie dotyczyło skarżącej. Uniemożliwiło to także skarżącej zapoznanie się z treścią tego pisma przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji i zajęcia stanowiska wobec jego treści. Te naruszenia przepisów postępowania – w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu, dotyczące możliwości uznania choroby za chorobę zawodową. Zadaniem organu będzie ponowne, z uwzględnieniem prawidłowo rozumianej treści definicji choroby zawodowej, pełne przeanalizowanie sprawy pod kątem przesłanek wystąpienia u skarżącej choroby zawodowej. W szczególności organ powinien w sposób pełny dokonać ustaleń i oceny warunków pracy skarżącej , a następnie wystąpić do jednostki orzeczniczej celem uzupełnienia wydanej przez nią opinii lub wystąpić o taką opinię do innej jednostki orzeczniczej.