III SA/Gd 461/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej W.K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 czerwca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 54 ust. 2 pkt a, c, e, Rozporządzenia (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, w następstwie przeprowadzonej kontroli sanitarnej nakazał W.K. wycofanie ze sprzedaży szeregu środków spożywczych oferowanych do sprzedaży w sklepie mięsnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 15 czerwca 2009 r. W dniu 16 czerwca 2009 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w L. wpłynęło pismo zatytułowane "Wyjaśnienia dot. decyzji z dn. 10.06.09 r." podpisane przez W. K. W piśmie tym zanegowano m.in. fakt, iż środki spożywcze o których mowa w decyzji znajdowały się w sprzedaży. Zdaniem strony zostały one wycofane ze sprzedaży znacznie wcześniej przez obsługę sklepu. Następnie w dniu 16 lipca do 2009 r. do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w G. wpłynęło pismo pełnomocnika strony (nadane w dniu 13 lipca 2009 r.) stanowiące uzupełnienie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 16 czerwca 2009 r. W piśmie tym pełnomocnik wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. W dniu 3 sierpnia 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał postanowienie, w którym w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazano, że decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 15 czerwca 2009 r. Odwołanie zostało z kolei wniesione w dniu 13 lipca 2009 r. a więc po upływie przepisanego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W.K.f reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie w/w postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 127, 128, 133 i 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie odwołaniem było pismo wniesione przez skarżącą w dniu 16 czerwca 2009 r., w którym to skarżąca wyraźnie wskazała, że nie zgadza się z treścią decyzji. Pismo pełnomocnika z dnia 6 lipca 2009 r. stanowiło zaś jedynie jego uzupełnienie. Organ z zupełnie niezrozumiałych powodów potraktował jednak jako odwołanie wzmiankowane pismo pełnomocnika. W sytuacji jakichkolwiek wątpliwości co do treści wniesionego pisma bądź jego celowości organ winien bowiem zaś wezwać stronę do jego uzupełnienia. Przedmiotowe wezwanie nie miało jednak miejsca. Nadto organ I instancji de facto nie przekazał organowi wyższego stopnia wniesionego przez skarżącą odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż pismo skarżącej z dnia 16 czerwca 2009 r. nie stanowiło odwołania od decyzji organu I instancji a było jedynie wyjaśnieniem dotyczącym treści protokołu i zawierało prośbę o ocenę programu HACCP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wskazać należy, iż kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddano postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stwierdzające wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji z uchybieniem terminu. Postanowienie to wydane zostało w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd zwraca uwagę, iż w fazie wstępnej każdego postępowania odwoławczego zadaniem organu odwoławczego jest ustalenie czy odwołanie jest generalnie dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Co istotne, niedopuszczalność odwołania wynikać może z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa ma miejsce w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez obowiązujące przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę pozbawioną legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 525). Z kolei uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność i w rezultacie ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zaś zobligowany do zbadania w fazie wstępnej postępowania odwoławczego czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Przyjmuje się przy tym, iż uchybienie terminu jest okolicznością w pełni obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu zgodnie z bezwzględnie obowiązującą normą prawną art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy w żaden sposób od uznania organu odwoławczego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podniesiono wprost, iż odwołanie wniesione zostało w dniu 13 lipca 2009 r., a więc po upływie 14 – dniowego terminu. Ocenie organu odwoławczego umknął oczywisty fakt, iż niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest w świetle art. 128 k.p.a. głównym elementem przesądzającym o możliwości zakwalifikowania określonej czynności procesowej strony jako czynności wniesienia odwołania. W piśmie z dnia 16 czerwca 2009 r. - faktycznie zredagowanym dość niezrozumiale - strona zawarła jednak wskazanie, czego to pismo dotyczy oraz przedstawiła argumentację, którą nie sposób uznać za aprobatę dla decyzji wydanej przez organ I instancji. Jeżeli organ odwoławczy miał jakąkolwiek wątpliwość co do treści w/w pisma to z uwagi na ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 9 k.p.a. oraz dyspozycję art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w piśmie. Brak wyjaśnienia w/w żądania nie może zaś skutkować dowolnością organu w materii uznawania co jest a co nie jest odwołaniem. Żądanie wszczęcia postępowania odwoławczego określa zawsze przedmiot tego postępowania. Stąd też w razie jakichkolwiek wątpliwości sprecyzowanie tego żądania należy do strony jako dysponenta postępowania, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej. W przeciwnym razie mogłoby dojść do ewentualnej i niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej odwołanie. W sprawie można zaś odnieść wrażenie, że poprzez taki właśnie zabieg organ odwoławczy a limine uznał wniesienie środka odwoławczego z uchybieniem terminu i w sposób wtórny dobudował argumentację mającą przemawiać za słusznością przyjętego stanowiska. Pośrednim wyrazem w/w rozważań jest nadto argumentacja podnoszona przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w odpowiedzi na skargę, która patrząc przez pryzmat uzasadnienia postanowienia z dnia 3 sierpnia 2009 r. budzi uzasadnione wątpliwości. Wskazać należy, iż odpowiedź na skargę jest pismem strony w rozumieniu art. 45 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co oczywiste, odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Cel tego pisma jest bowiem zupełnie inny – ma ono w zasadzie zawierać generalne ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Podniesienie zaś dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które winny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanego aktu jest wadą postępowania administracyjnego. Taka sytuacja pozbawia bowiem stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania administracyjnego (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 105). W niniejszej sprawie dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy sprecyzował, które pismo w jego ocenie jest odwołaniem oraz w jakich kategoriach należy postrzegać pismo skarżącej z dnia 16 czerwca 2009 r. W reasumpcji, mając na uwadze powyżej przedstawione uchybienia należało stwierdzić, iż postępowanie organu odwoławczego było niezgodne z prawem, a dostrzeżone nieprawidłowości miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł mając za podstawę art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wskazania, w tym w pierwszej kolejności powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w piśmie z dnia 16 czerwca 2009 r.