III SA/Gd 461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie WSA Felicja Kajut (spr.), WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery tymczasowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2011 r. M. M. - technik w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w T. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o przydział lokalu mieszkalnego lub poprawę warunków mieszkaniowych. We wniosku wskazano, że w skład rodziny funkcjonariusza wchodzą żona oraz małoletnia córka. Rodzina zamieszkuje w lokalu należącym do rodziców wnioskodawcy o powierzchni użytkowej 64 m2 położonym w miejscowości R. ([...]). Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 13 ust. 6 pkt 1 i art. 74 – 76 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035) przydzielił M. M. na okres 3 lat tymczasową kwaterę w T. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 43,90 m2 (powierzchnia mieszkalna 25,94 m2, 2 pokoje – 18,14 m2 i 7,80 m2). W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że wniosek funkcjonariusza został uwzględniony z uwagi na brak lokalu mieszkalnego, kwalifikacje zawodowe oraz okres i jego przydatność do służby. Nie mniej jednak funkcjonariuszowi przydzielona została kwatera tymczasowa gdyż Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w T. nie posiada lokali mieszkalnych. Przydzielenie kwatery tymczasowej z uwagi na brak lokalu mieszkalnego jest możliwe z uwagi na dyspozycję art. 74 ust. 1a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. funkcjonariusz M. M. wskazał, że nie przyjmuje przydzielonej kwatery gdyż kwatera ta nie zaspokaja jego potrzeb mieszkaniowych. Przydzielenie lokalu mieszkalnego – czego wnioskodawca oczekiwał – dałoby mu stabilizację i pewność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w sposób czasowo nieograniczony. Przedmiotowe pismo zostało zakwalifikowane przez Komendanta Powiatowego Policji jako odwołanie od w/w decyzji i przekazane do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego uchylił w/w decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ przytaczając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej lokal mieszkalny albo kwaterę tymczasową przydziela się strażakowi na jego pisemny wniosek. Stąd też podstawę do wydania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej stanowi wniosek o przydział kwatery tymczasowej złożony przez danego funkcjonariusza. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca gdyż strona nie złożyła wniosku o przydział kwatery tymczasowej a o przydział lokalu mieszkalnego. Ustawodawca nie przewidział zaś możliwości dokonywania takiego przydziału na podstawie wniosku mającego inny przedmiot, tj. przydział lokalu mieszkalnego lub poprawę warunków mieszkaniowych. W związku z tym należało uchylić wydaną w sprawie decyzję i orzec o umorzeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w decyzję M. M. wniósł o jej uchylenie wskazując, iż odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej nie oznaczała zakwestionowania decyzji organu I instancji w drodze odwołania. W związku z tym wydana decyzja była rozstrzygnięciem nieprawidłowym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w opozycji do zarzutów skargi wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżeniu do sądu administracyjnego poddano orzeczenie organu odwoławczego, którym uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie. Decyzją organu pierwszej instancji przydzielono skarżącemu kwaterę tymczasową. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy skarżący nie złożył wniosku o przydział kwatery tymczasowej, lecz o przydział lokalu mieszkalnego, zatem mając na uwadze treść wniosku, brak było podstaw do przydziału funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie główną kwestią nie jest ocena co do meritum podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, lecz to czy złożone przez skarżącego pismo z dnia 30 czerwca 2011 r. zasadnie zostało uznane przez ten organ za odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Na wstępie zauważyć należy, iż wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie jednak tylko strona dysponuje wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. inicjatywą wszczęcia postępowania odwoławczego Przy czym zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą odformalizowania odwołanie nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a. ). Z uwagi na to, podstawowym obowiązkiem organu jest precyzyjne ustalenie treści składanego wniosku (odwołania) strony. Nie można przy tym przyjąć, że organ administracji, wbrew intencji podmiotu wnoszącego odwołanie, jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Organ nie może bowiem zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż jedynie strona może rozporządzać swoim prawem do wniesienia odwołania (zasada dyspozycyjności), zaś organ odwoławczy nie może w tym przypadku działać z urzędu. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przed wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym z art. 9 k.p.a. ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, z dnia 2 grudnia 2010 r., I OSK 1661/10, LEX nr 745118). W niniejszej sprawie skarżący podnosi w skardze, że złożone przez niego pismo z dnia 30 czerwca 2011 r. nie było odwołaniem, a jedynie pismem w którym poinformował organ, że nie przyjmuje przydzielonej mu decyzją z dnia 20 czerwca 2011r. kwatery tymczasowej, jest bowiem zainteresowany przydzieleniem mu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że wyrażenie niezadowolenia z rozstrzygnięcia ( odmowa przyjęcia kwatery ) stanowi, w jego ocenie wystarczającą przesłankę, by pismo to uznać za odwołanie, tym bardziej, że zostało ono złożone w terminie odwoławczym. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że z uwagi na treść art. 128 k.p.a. przy ustalaniu, jaki charakter miało pismo strony z dnia 30 czerwca 2011 r. decydujące znaczenie miała ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych w nim okoliczności. W istocie mylącym mogło być dla organów obu instancji wniesienie przez skarżącego pisma o takiej treści, co skłoniło je z kolei do uznania, że jest to odwołanie. Należy jednak zauważyć, że umknęło organom orzekającym w sprawie, w tym zwłaszcza organowi odwoławczemu, że po przyznaniu funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego lub kwatery może on odmówić przyjęcia przydzielonego lokalu składając pisemne oświadczenie. Wskazuje na to pośrednio treść art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o Straży Pożarnej, gdzie mowa jest o bezzasadnej odmowie przyjęcia lokalu, co stanowi przesłankę odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika z treści skargi intencją skarżącego była właśnie odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej, nie zaś odwołanie od decyzji. Z tych przyczyn skarżący swoje pismo skierował jedynie do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, jak też że nie zostało nazwane odwołaniem. Należy też zauważyć, że w świetle okoliczności sprawy, w tym przedmiocie skarżący nie miał żadnej możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy i poinformowaniu go o swoich intencjach. Z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. skarżący nie został bowiem poinformowany o przesłaniu odwołania w trybie art. 133 k.p.a. do organu odwoławczego i - będąc przeświadczony o charakterze swojego pisma - nie wiedział o toczącym się w jego sprawie postępowaniu. W podsumowaniu powyższego Sąd stwierdził, że wobec kategorycznych twierdzeń skarżącego, że złożone przez niego pismo z dnia 30 czerwca 2011 r. nie było odwołaniem, nie można było uznać za prawidłowe działanie organu odwoławczego polegające na niedopuszczalnej zmianie żądania strony i prowadzeniu postępowania odwoławczego wbrew jej woli. Odnosząc się z kolei do merytorycznej oceny prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, to należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania przed tym organem, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Skutkiem natomiast decyzji umarzającej postępowanie z mocy art. 105 k.p.a. jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie w sprawie wskazał na treść art. 76 ust. 7 ustawy o Straży Pożarnej i uznał, że podstawę do wydania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej może stanowić wniosek o przydział kwatery tymczasowej złożony przez danego funkcjonariusza, co w sprawie nie miało miejsca. Odwołując się do wcześniejszych rozważań, jeszcze raz należy podkreślić, że w sprawie wszczętej na skutek złożonego przez stronę wniosku, stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy wyłącznie do strony. We wniosku z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżący domagał się przydziału lokalu mieszkalnego, w miejsce którego przyznano mu kwaterę tymczasową. Zauważyć należy, że brak możliwości uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne - w tym przypadku na skutek braku wolnych lokali mieszkalnych - nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony, co winno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tj. decyzji merytorycznej. Zatem nie można było uznać, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, że postępowanie w sprawie przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego stało się bezprzedmiotowe. Dodać też należy, że przedmiot tego postępowania nie uległ zmianie na skutek wydania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, zależy on bowiem wyłącznie od woli strony. Z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy powołanych wyżej przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję. Jednocześnie na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miał na uwadze powyższe rozważania i dokona zgodnie z nimi oceny charakteru pisma skarżącego z dnia 30 czerwca 2011 r.