III SA/Gd 466/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 12 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 10 sierpnia 2007 r. nr [...]. W dniu 15 maja 2001 r. T. O. została skierowana na badania specjalistyczne w związku z podejrzeniem choroby zawodowej – wirusowego zapalenia wątroby. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Sanitarny dla miasta i powiatu [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Po przeprowadzeniu postępowania i wydaniu orzeczenia lekarskiego Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 18 lipca 2001 r. nie stwierdził u T. O. choroby zawodowej w postaci wirusowego zapalenia wątroby typu B. Decyzja został utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2003 r. obie decyzje wydane w sprawie zostały uchylone. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że organ pierwszej instancji w oparciu o treść odwołania winien był skierować skarżącą na badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy lub akademię medyczną, tj. jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia. Po uzyskaniu orzeczenia lekarskiego z dnia 20 listopada 2003 r., wydanego przez Akademię Medyczną [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u T. O. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 9 lipca 2004 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzucił, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), a nie jak uczynił to organ niższej instancji, nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał kolejną decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej T. O. Decyzją z dnia 19 stycznia 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając tym razem, że Akademia Medyczna [...] nie posiada uprawnień jednostki orzeczniczej drugiego stopnia w sprawie chorób zawodowych, tym samym jej orzeczenie z dnia 20 listopada 2003 r. nie mogło być podstawą wydania decyzji przez organ. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2007 r. w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej T. O. Uzasadniając postanowienie organ zaznaczył, iż wydanie decyzji merytorycznej w sprawie jest uzależnione od wydania orzeczenia lekarskiego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. Mimo wielu prób inspektor sanitarny nie jest w stanie skontaktować się ze stroną w celu ustalenia terminu przeprowadzenia badań lekarskich niezbędnych do wydania orzeczenia medycznego. T. O. wniosła zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania podnosząc, że z powodu kilku chorób często przebywa w szpitalach. Stwierdziła jednocześnie, że stan zdrowia nie pozwala jej na samodzielną podróż do G. na badania. Nie posiada również środków na sfinansowanie takiej podróż. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] postanowieniem z dnia 12 września 2007 r. w oparciu o art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 1 sierpnia 2007 r. o zawieszeniu postępowania. Podając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że pracownicy organu pierwszej instancji kilkakrotnie próbowali skontaktować się z zainteresowaną. Strona w odpowiedzi na pismo organu z dnia 8 lutego 2006 r. stwierdziła, że ustalenie terminu badań byłoby możliwe po zorganizowaniu dla niej bezpłatnego pojazdu, wykluczając jednocześnie środki transportu PKP i PKS ze względu na stan zdrowia. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma możliwości przeprowadzenia badań lekarskich strony w miejscu zamieszkania i konieczne jest stawienie się wymienionej w instytucji upoważnionej do rozpoznawania chorób zawodowych. Dojazd na badania i opłata za przejazd znajdują się w gestii pacjenta, a PIS nie ma obowiązku ani kompetencji do zapewnienia bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów za przejazd. W sprawie stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest uzyskanie orzeczenia lekarskiego wydanego przez upoważnioną jednostkę. Bez tego orzeczenia organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji w sprawie. Jest to zagadnienie wstępne rozstrzygane przez inny organ, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i w związku z tym istnieje podstawa do zawieszenia postępowania. Odnosząc się do twierdzeń strony zawartych w zażaleniu organ odwoławczy pouczył ją, że stwierdzenie choroby zawodowej – gruźlicy płuc wymaga oddzielnego zgłoszenia do właściwego inspektora sanitarnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] zauważył również, że w podstawie prawnej postanowienia organu pierwszej instancji nie wskazano konkretnego punku art. 97 § 1 k.p.a. W ocenie organu nie jest to jednak naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. O. powtórzyła zarzuty zażalenia. Podkreśliła, że ma 77 lat i ciężko choruje od wielu lat. Badania jakim poddała się w 2003 r. wiązały się z dużymi wydatkami i obecnie nie ma środków finansowych na wyjazd do G. W 1965 r. zachorowała za wirusowe zapalenie wątroby, co zaważyło na jej zdrowiu i możliwości podjęcia pracy. W chwili jej zachorowania medycyna nie rozróżniała zapalenia wątroby na A, B i C. Skarżąca zwróciła się z prośbą o nie kierowanie jej na badania do G., gdyż jej stan zdrowia nie pozwala na taką podróż. Skarżąca wniosła również o stwierdzenie przez Sąd choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Tytułem wyjaśnienia należy zaznaczyć, że zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego powodu Sąd nie może wydać orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. W tym zakresie orzekają merytorycznie organy inspekcji sanitarnej na podstawie odpowiednich przepisów. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie zgodności z prawem rozstrzygnięć uprawnionych organów administracji publicznej – por. art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest postanowienie o zawieszeniu postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 97-103 reguluje instytucję zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki obligują organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu organ wskazuje na zaistnienie przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jako zagadnienie wstępne należy traktować sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Jest poza tym zagadnieniem otwartym tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone we właściwym postępowaniu. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (zob. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, 3 wydanie, CH.Beck, Warszawa 2000, str. 390). Na tle uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, w trybie którego jest prowadzone postępowanie w przedmiotowej sprawie, istnieje pewna niejasność, co do charakteru orzeczenia lekarskiego wydawanego przez uprawniona jednostkę medyczną. W tym zakresie ukształtował się pogląd, że opinię lekarską należy traktować jak opinię biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r. I SA 1200/98, Lex nr 45833). Sąd w składzie orzekającym podziela ten pogląd. Zdaniem Sądu istotna jest okoliczność, że orzeczenie lekarskie uprawnionej jednostki jest elementem postępowania w sprawie choroby zawodowej i nie podlega ono samodzielnie kontroli sądowej, jedynie w ramach zaskarżenia decyzji organu inspekcji sanitarnej. Trudno zatem uznać, że orzeczenie takie jest zagadnieniem prejudycjalnym (wstępnym), które jest rozstrzygane przez inny organ. Przemawia za tym § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, który stanowi, że na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy zez względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. To inspektor sanitarny podejmuje decyzję w sprawie na podstawie całego materiału dowodowego. Jak wspomniano art. 97 § 1 k.p.a. określa przesłanki obligatoryjne zawieszenia postępowania. Jeżeli uznać pogląd organów inspekcji sanitarnej za słuszny to zawsze w przypadku skierowania na badania lekarskie organ winien wydawać postanowienie o zawieszeniu postępowania. W praktyce się to nie zdarza, a i w przepisach trudno znaleźć jakieś wskazówki, które pozwalałyby na takie rozumienie tego zagadnienia. Zaprezentowane przez organy rozwiązanie prowadzi de facto do uchylenia się przez organ od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd zważył, że skarżąca odmawia ustalenia terminu badań i w konsekwencji poddania się badaniom. Sąd bierze pod uwagę argumenty skarżącej, jednak winna ona współdziałać z organem w przedmiotowej sprawie, gdyż sama występowała o stwierdzenie choroby zawodowej. Brak współdziałania, uniemożliwiający wydanie orzeczenia przez uprawnioną placówkę medyczną daje podstawę do rozstrzygania na podstawie zebranego materiału dowodowego, bez względu na konsekwencje wynikające dla strony. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, argumentacja i postanowienia organów obu instancji o zawieszeniu postępowania są błędne. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały też jakiekolwiek inne przesłanki do zawieszenia postępowania. Sąd wskazuje, że po uprawomocnieniu się wyroku organ pierwszej instancji winien ustalić ze skarżącą termin badań w jednostce orzeczniczej II stopnia i poinformować ją, że w przypadku dalszego uchylania się od badań decyzja zostanie podjęta na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Mając na względnie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.