III SA/Gd 469/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka ( spr. ) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. spraw ze skarg R. K. na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 1 lipca 2010 r. nr [...], nr [...], w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargi. Wnioskiem z dnia 13 maja 2009 r. R. K. – emerytowany funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w T. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009 z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o wypłatę należnych odsetek ustawowych od kwot podstawowych przedmiotowych równoważników. Nadto pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. R. K. wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za rok 2010. Decyzją z dnia 17 maja 2010 r. Komendant Powiatowy Policji działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego lub rentowego żądany równoważnik nie przysługuje. W ocenie organu uprawnienie emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego wynikało wyłącznie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz rozszerzającej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Co istotne, tylko ustawy mogą być źródłem obowiązków oraz uprawnień obywateli. Stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wspomniany równoważnik przysługuje policjantowi a nie emerytowi czy renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej nie pozwalają traktować emerytów i rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy co policjantów w służbie czynnej. W związku z tym nie ma obecnie podstaw normatywnych pozwalających na przyznanie i wypłacenie przedmiotowego równoważnika. Następnie decyzją z dnia 21 maja 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w oparciu o identyczną podstawę prawną i analogiczną argumentację odmówił przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009. Przedmiotowe decyzję organu I instancji zostały następnie utrzymane w mocy przez decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji wydane w dniu 1 lipca 2010 r. (odpowiednio nr [...] i [...]). W uzasadnieniach w/w decyzji organ odwoławczy odwołując się do argumentacji podniesionej przez organ I instancji wskazał, że uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych określają art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Przepisy te nie przyznają zaś emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z kolei uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie w/w osób stosownych uprawnień skoro uprawnienia te nie wynikały z ustawy. Stanowisko to wynika nadto z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego 27 października 2008 r. w sprawie o sygnaturze U 4/08. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję nr [...] R. K. wskazał, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia 17 maja 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie nie zebrano bowiem kompletu dowodów stanowiących podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Z kolei w skardze na decyzję nr [...] skarżący podniósł, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie mówi o byłych funkcjonariuszach. W tym stanie należy uznać, że skarżący nadal jest policjantem, tyle że w stanie spoczynku. Co istotne, zmiany stanu prawnego na które powołuje się organ wydający decyzję nie mogą powodować utraty nabytych uprawnień. Skarżący stosowny równoważnik pieniężny otrzymywał od momentu podjęcia służby w Milicji Obywatelskiej w 1979 r. Obecna administracja policyjna nie może więc odbierać praw nabytych. W odpowiedziach na skargi Komendant Wojewódzki Policji wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach III SA/Gd 469/10 i 470/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Niesporne w rozpatrywanych sprawach było, że do roku 2005 włącznie skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawo emeryta i rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono natomiast z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) , który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego (...). Przepis ten został uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) - z dniem 1 stycznia 2006 r. Co istotne, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141) wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący złożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006 - 2010, ubiegając się o przyznanie równoważnika pieniężnego za w/w okres (oświadczenia mieszkaniowe). Ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego (oraz do liczby norm zaludnienia) dokonywało się wcześniej (przed zmianą treści rozporządzenia), i dokonuje obecnie - wg stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. W ocenie Sądu organ każdorazowo, otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Zauważyć należy, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu spowodowało nie tylko to, że nie ma przepisu (jakiejkolwiek rangi), z którego wynikałoby uprawnienie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ale też to, że gdyby nawet uznać istnienie takiego uprawnienia, byłoby ono niemożliwe do zrealizowania. Nie istnieją bowiem przepisy, pozwalające na ustalenie wysokości przedmiotowego równoważnika, który należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym emerytowi policyjnemu - nie obowiązują wobec takiego równoważnika zasady określone przepisami w/w rozporządzenia (ani przepisami innego aktu prawnego). Konieczne jest nadto wyjaśnienie, że organ orzekający w sprawie nie miał podstaw do stosowania przepisów obowiązujących przed dokonaniem zmiany przywołanego wyżej rozporządzenia, gdyż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, obowiązany jest rozpoznawać sprawę w oparciu o stan prawny istniejący w dniu orzekania. Tak więc organ, po otrzymaniu wniosku skarżącego, obowiązany był do jego rozpatrzenia. Skoro nie było podstaw do jego uwzględnienia i wypłaty równoważnika czynnością materialno - techniczną (choćby z powodu braku możliwości stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r., także w kwestii ustalenia wysokości równoważnika i do weryfikacji innego rodzaju danych zawartych w oświadczeniu), zasadnie organ uznał, że wniosek skarżącego nie powinien być uwzględniony. Odmowa uwzględnienia żądania strony jest rozstrzygnięciem władczym, które powinno przybrać postać decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że nie uwzględniając wniosków skarżącego powinny uczynić to decyzją i odmówić przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010. Z uwagi na powyższe zarzuty skarg są niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargi na mocy art. 151 p.p.s.a.