III SA/Gd 470/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia użytkownika z ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2007 r. "A" zwróciła się do Starostwa Powiatowego w K. o wykreślenie z rejestru gruntów w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] i [...], w obrębie S. Ż., gmina Ż., wpisu "użytkownik B. K.(B., H.)". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właścicielem nieruchomości objętej księgą wieczystą numer [...] jest Skarb Państwa "A". Przedmiotowa nieruchomość ma zaś zostać rozdysponowana, co uzasadnia dokonanie wykreślenia. W toku postępowania okazało się, że K. B. zmarł w dniu 23 stycznia 2002 r. Spadek po w/w na mocy ostanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 17 grudnia 2003 r. nabywali syn S. B., córka J. K. oraz wnuki S. i S. B. Z uwagi na powyższe fakty Starosta [...] wydał w dniu 9 lipca 2008 r. postanowienie którym zawiadomił o toczącym się postępowaniu spadkobierców K. B. Następnie w dniu 19 września 2008 r. organ I instancji, w oparciu o art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 10 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego wydał decyzję mocą której odmówił wykreślenia zapisu zawartego w ewidencji gruntów (jednostka rejestrowa nr [...], obejmująca działki nr [...] i [...]). W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazując na zapisy w ewidencji gruntów dotyczące okresu przed 1981 rokiem podniósł, że grunty użytkowane przez K. B. były wcześniej użytkowane przez jego ojczyma A. B. (działka oznaczona obecnie nr [...]) oraz L. B. (działka oznaczona obecnie numerem [...]). Z uwagi zaś na fakt śmierci K. B. zobowiązano jego syna S. B. do przedstawienia prawomocnego postanowienia w przedmiocie nabycia spadku. W następstwie zawiadomienia wszystkich spadkobierców o toczącym się postępowaniu S. B. złożył oświadczenie, że nie rezygnuje z praw dotyczących gruntów po dziadku A. B. i ojcu K. B. Tym samym należało uznać, że wobec nie uregulowania stanów prawnych w/w nieruchomości nie jest możliwe wykreślenie z ewidencji gruntów żądanego przez "A" zapisu. Poprzedni użytkownicy otrzymali bowiem dokumenty upoważniające do uwłaszczenia użytkowanych gruntów. Nie rozstrzygnięte do końca kwestie własności w/w gruntów uniemożliwiają zatem w obecnym stanie wykreślenie w/w zapisu. Zgodnie z rozdzielnikiem w/w decyzja została doręczona "A" oraz S. B. W odwołaniu od w/w decyzji "A" - przytaczając brzmienie przepisów odnoszących się do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków - wskazała, że jedynym właścicielem nieruchomości, której dotyczył wniosek jest Skarb Państwa - "A". Księga wieczysta prowadzona dla w/w nieruchomości nie zawiera zaś żadnych wpisów o ograniczonych prawach rzeczowych. Tym samym brak jest podstaw do istnienia w rejestrze gruntów wpisu o użytkowniku K. B. W ocenie odwołującej się starosta niepotrzebnie rozważa kwestie własnościowe odnoszące się do w/w działek. Nie jest on bowiem organem powołanym do takich ustaleń. Co nadto istotne, starosta w sposób nieuprawniony uzależnia dokonywanie wpisów w prowadzonym przez siebie rejestrze od roszczeń, które zgodnie z obowiązującymi przepisami nie są wpisywane do rejestru gruntów. Po rozpoznaniu w/w odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 104 i 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia 5 listopada 2008 r. oraz § 10, 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przedstawienia dotychczasowego stanu sprawy oraz podania treści przepisów prawa. Jednocześnie organ wskazał, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w zapisach ewidencji gruntów nie można dochodzić ani kształtować praw właścicielskich czy też praw do władania nieruchomością. Z kolei niezgodność pomiędzy treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może zostać rozstrzygnięta w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w decyzję wniósł S. B. zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 - 12 w/w Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi S. B. podniósł, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest błędne. Skarżący wskazał, że jako użytkownik działek nr [...] i [...] złożył do Sądu Rejonowego w K. wniosek o nabycie nieruchomości objętej KW nr [...] przez zasiedzenie. Przedmiotowa nieruchomość rolna w świetle zgromadzonych dokumentów jest w posiadaniu rodziny skarżącego nieprzerwanie od 1945 r. do chwili obecnej. Tym samym nie ma wątpliwości co stanu prawnego tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodów w niej wskazanych. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zauważyć, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest w niniejszej sprawie kasacyjna decyzja organu odwoławczego, wydana w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej w skrócie k.p.a. Mocą tej decyzji uchylono bowiem merytoryczne orzeczenie organu I instancji odnoszące się do zmian w ewidencji gruntów, przekazując jednocześnie organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd zwraca uwagę, że możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. została w przepisach k.p.a. w określony sposób ograniczona. W świetle omawianego przepisu tzw. rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w całości lub w znacznej części. Stąd też kwestia dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być rozważana na dwóch płaszczyznach, tj. płaszczyźnie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz zakresu ewentualnego postępowania dowodowego dopuszczalnego w świetle przepisów k.p.a. przed organem drugiej instancji. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji (zasygnalizowana mocą rozstrzygnięcia organu odwoławczego) ma po pierwsze miejsce wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Taka wada nie może być zaś korygowana przez organ II instancji gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu danej sprawy. Po drugie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. może mieć miejsce gdy postępowanie takie co prawda przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne. Nie mniej jednak w każdym z opisanych wyżej przypadków przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w należytym uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. V SA 1680/01, baza LEX nr 109328). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jednakże z uzasadnienia tej decyzji nie można wywnioskować, co tak naprawdę organ odwoławczy zarzuca postępowaniu wyjaśniającemu prowadzonemu przez organ I instancji. Na uzasadnienie decyzji organu odwoławczego składa się bowiem jedynie przedstawienie dotychczasowego stanu sprawy oraz przytoczenie przepisów prawa odnoszących się do problematyki stanowiącej w sprawie oś sporu. Z treści uzasadnienia nie wynika zaś dlaczego organ wydał takie a nie inne rozstrzygnięcie. Organ w świetle rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie wyjaśnił najistotniejszej kwestii, tj. nie wskazał czy powodem orzeczenia kasacyjnego była wadliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a jeżeli tak to w jakim zakresie i w jakich aspektach. Tych okoliczności nie można w żaden sposób domniemywać, gdyż organ zobligowany jest wyjaśnić w sposób kompleksowy motywy, którymi kierował się wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie. Nie można tym samym uznać, że lakoniczne w treści uzasadnienie zawiera argumentację, która uzasadniałaby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowe rozstrzygnięcie narusza zatem w sposób oczywisty wymogi, które k.p.a. stawia należytemu uzasadnieniu decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). W konkluzji należy uznać, że uchybienie to bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co równie ważne, organ odwoławczy - mimo obowiązków wynikających z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - nie poddał analizie jasno sformułowanych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. "A" rozstrzygnięciu organu I instancji zarzuciła bowiem szereg konkretnych uchybień. Zakwestionowano zwłaszcza przypisanie sobie przez Starostę kompetencji do czynienia ustaleń w przedmiocie prawa własności spornych działek. Organ odwoławczy w/w zagadnienia pozostawił jednakże bez jakiegokolwiek komentarza czy oceny. Nie rozważył, czy ustalenia w kwestiach własnościowych poczynione przez organ I instancji faktycznie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i czy w świetle stanu faktycznego sprawy są prawidłowe. Sąd zwraca nadto uwagę, że organ II instancji zobligowany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy nie odniósł się do ustaleń organu I instancji dotyczących potencjalnego kręgu stron prowadzonego postępowania. Należy bowiem zauważyć, że po ustaleniu faktu zgonu K. B. organ I instancji zawiadomił o toczącym się postępowaniu wszystkich jego spadkobierców. Posługując się co prawda błędną formą (nie wymaganą przez art. 61 § 4 k.p.a.) organ I instancji uznał ich wprost za strony postępowania. Nie mniej jednak decyzja organu I instancji została następnie doręczona jedynie dwóm podmiotom - inicjatorowi prowadzonego postępowania - "A" oraz jednemu ze spadkobierców, tj. S. B. W takiej sytuacji można uznać, że organ I instancji de facto pozbawił pozostałych spadkobierców możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu naruszając zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Kwestia ta także nie została przez organ odwoławczy zauważona i rozpatrzona, co uzasadniało, w reasumpcji wszystkich powyższych rozważań, wyeliminowanie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle poczynionych rozważań uchyleniu winna także podlegać decyzja organu I instancji jednakże Sąd związany był zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego sformułowanym w art. 134 § 2 w/w ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje swe oparcie w art. 200 cytowanej ustawy. W dalszym toku postępowania organ II instancji oceni pod kątem wszystkich w/w kwestii prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Ocenie podda także fakt zainicjowania przez skarżącego postępowania w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości i znaczenia tego postępowania dla rozstrzygnięcia sprawy mającej za przedmiot wykreślenie wpisu z ewidencji gruntów. W następstwie poczynionych ustaleń organ wyda decyzję odpowiadającą kanonom określonym w art. 138 k.p.a.