III SA/Gd 474/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie WSA Felicja Kajut, WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. W dniu 12 lipca 2011 r. Z. S. zamieszkały w K. zgłosił się do rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. dokumentując podleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Wcześniej, tj. 30 czerwca 2009 r. wobec w/w jako przedsiębiorcy (prowadzącego [...] Z. S.) ogłoszona została upadłość likwidacyjna. W związku z dokumentacją wskazującą na podleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej decyzją z dnia 12 lipca 2011 r. Starosta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 pkt 1 ust. 14 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o odmowie uznania Z. S. zamieszkałego w K. za osobę bezrobotną w dniu 12 lipca 2011 r. W następstwie odwołania od w/w decyzji Wojewoda decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uchylił w/w rozstrzygnięcie i przyznał w/w status osoby bezrobotnej z dniem 12 lipca 2011 r. wskazując w uzasadnieniu, że wobec ogłoszenia upadłości odwołującego w dniu 30 czerwca 2009 r. odwołujący w istocie trwale zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2011 r. Starosta, działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9ust.1 pkt 14 lit. a) i b) oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o uznaniu Z. S. zamieszkałego w K. za osobę bezrobotną z dniem 12 lipca 2011 r. Jednocześnie organ orzekł o odmowie przyznania w/w prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że w przypadku Z. S. suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni. W związku z tym w sprawie nie zaistniały podstawy do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od w/w decyzji Z. S. wniósł o zmianę decyzji w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego dla odwołującego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanej decyzji odwołujący zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu tego, że wobec odwołującego postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r. została ogłoszona upadłość likwidacyjna, co skutkowało brakiem możliwości wcześniejszej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. z uwagi na figurowanie w ewidencji działalności gospodarczej jako przedsiębiorca i pozostawaniem w przekonaniu, że brak jest podstaw prawnych do uznania za osobę bezrobotną wobec informacji udzielonej przez pracowników urzędu pracy; na powyższą sytuację składało się również uznanie odwołującego przez ZUS Oddział w S. za osobę nie podlegającą obowiązkowi ubezpieczeń społecznych osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i w związku z tym prowadzenie procesu sądowego; - naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odwołującemu jako osobie bezrobotnej nie przysługuje prawo do zasiłku; w ocenie odwołującego organ orzekający w sprawie nie wziął pod uwagę tego, że wskutek postępowania sądowego dotyczącego decyzji ZUS Oddział w S. odwołującemu uniemożliwiono wcześniejszą rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., a w związku z tym spełnienie wymogu z przywołanego wyżej przepisu. Wojewoda decyzją z dnia 12 września 2011 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uchylił zaskarżoną decyzję w części przyznającej stronie status osoby bezrobotnej utrzymując zakwestionowane rozstrzygnięcie w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że kwestia statusu bezrobotnego została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Wojewody z dnia 9 sierpnia 2011 r. W związku z tym decyzja organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2011 r. jest dotknięta wadą nieważności jednakże organ odwoławczy może w postępowaniu odwoławczym ten akt jedynie uchylić. Odnosząc się z kolei do kwestii prawa do zasiłku organ odwoławczy wskazał, że 18 – miesięczny okres poprzedzający rejestrację przypadł w sprawie na okres 11 stycznia 2010 r. – 11 lipca 2011 r. Do tego okresu nie podlega zaliczeniu cały okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W/w okres 18 – miesięcy poprzedzających rejestrację jest bowiem okresem materialno – prawnym, w związku z tym nie może być przedłużany ani przesuwany. Tym samym również prowadzone postępowanie sądowe nie mogło wywrzeć na w/w okres żadnego wpływu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w decyzję Z. S. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć powielając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda fwniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Uzupełniająco organ podał, że rejestracja bezrobotnego jest jego prawem a nie obowiązkiem. Co równie istotne, skarżący nie wykazał aby po ogłoszeniu upadłości odmówiono mu formalnie uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. skarżący wskazał, że w prowadzonym postępowaniu zależy mu w istocie na uzyskaniu ubezpieczenia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który ustanawia zasadę, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli spełnił on także określone w ustawie warunki w okresie 18 miesięcy przed rejestracją we właściwym urzędzie pracy. Z regulacji tej wynika, że sama rejestracja w urzędzie pracy i uzyskanie statusu bezrobotnego nie przesadzają jeszcze o prawie do przedmiotowego zasiłku. Bezrobotnemu zarejestrowanemu w organie zatrudnienia przysługuje bowiem prawo do świadczenia, tylko wówczas gdy spełnia on jeszcze inne przesłanki ściśle określone w ustawie. Natomiast czynność rejestracji ma charakter prawny wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, ale także w omawianej kategorii spraw wyznacza istotną datę graniczną. Warunek legitymowania się określonym stażem zasiłkowym uwzględnia się bowiem wyłącznie w okresie 18 miesięcy przed rejestracją bezrobotnego. Ustawodawca nie dopuszcza innego sposobu ustalania takiego okresu i żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewiduje. Nie mają zatem prawnego znaczenia przyczyny, dla których skarżący nie zarejestrował się w urzędzie pracy bezpośrednio po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej i zgłosił się do organu zatrudnienia dopiero w dniu 12 lipca 2011 r. Chybione są zatem zarzuty dotyczące nieuzwględnienia wskazanych okoliczności, a tym samym naruszenia przez organy orzekające art. 71ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podkreślić również należy, że w polskim systemie prawnym pośrednictwo pracy ma charakter dobrowolny a nie obowiązkowy. Tym samym to osoba pozostająca bez pracy sama decyduje o fakcie i dacie zgłoszenia się do właściwego urzędu pracy. Toczące się z jej udziałem postępowanie sądowe – co do zasady- nie wyklucza jeszcze możliwości rejestracji w urzędzie pracy. Jeżeli zaś chodzi o postępowanie w sprawie zasiłku, to możliwe jest jego zawieszenie /ale co oczywiste po dokonaniu rejestracji/, na podstawie art. 97 § 1 pkt.4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego. Bezrobotny bowiem nabywa prawo do zasiłku po zarejestrowaniu się w urzędzie pracy, jeżeli zostaną spełnione łącznie dwa warunki: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto 2) gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był zatrudniony lub pozostawał w służbie, ewentualnie wykonywał inną działalność zarobkową wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu i jednocześnie w okresie tym osiągał z tytułu wykonywanej pracy lub określonej działalności zarobkowej wynagrodzenie, bądź dochody w określonej wysokości. Są to warunki podstawowe, od których ustawa przewiduje ściśle określone wyjątki. Ustalony w ten sposób katalog okresów składających się na okres uprawniający do zasiłku ma charakter zamknięty. Oznacza to, że do stażu zasiłkowego nie można zaliczyć wskazywanego przez skarżącego okresu oczekiwania na zakończenie postępowania w sprawie zawisłej przed sądem powszechnym. Omawiane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Zawierają one pełną regulację warunków uzyskania zasiłków dla bezrobotnych. Wyklucza to możliwość ich rozszerzającej interpretacji przez wliczanie do stażu zasiłkowego innych okresów, a także inne ustalanie okresu, w którym taki staż zasiłkowy może być uwzględniony. Z akt sprawy bezspornie wynika, że 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania to okres od 11.01.2010r do 11.07.2011r., natomiast do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego posiadania zależy nabycie prawa do tego świadczenia nie podlegają zaliczeniu okresy opłacania przez skarżącego składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z podstawą ich wymiaru wynoszącą co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę przypadającą przed dniem 11 stycznia 2010 roku, który to dzień jest początkiem biegu 18 miesięcznego okresu. Zatem skoro skarżący nie spełnił ustawowych przesłanek przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych, to nie może być mowy o naruszeniu powołanego wyżej przepisu. Jakkolwiek decyzja przyznająca skarżącemu status bezrobotnego nie stanowi przedmiotu kontroli Sądu wobec jej niezaskarżenia, zwrócić należy uwagę skarżącemu, szczególnie w kontekście jego oświadczenia złożonego na rozprawie, iż "w tym postępowaniu najbardziej zależy mu na uzyskaniu ubezpieczenia społecznego", że spełnienie przez niego wymogu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było podstawą przyznania mu statusu osoby bezrobotnej od 12.07.2011r., co oznacza, iż ex nunc /od tej daty na przyszłość aż do momentu ewentualnej utraty statusu, co może nastąpić w odrębnym postępowaniu/, objęty jest ubezpieczeniem społecznym. Natomiast niespełnienie warunków art. 71 tej ustawy czyni niemożliwym przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, orzekł jak w sentencji wyroku.