III SA/Gd 474/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu spłaty zaległości dłużnika alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 października 2010 r. nr[...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia 18 października 2010 r., nr [...] odmówił A. N. odroczenia terminu spłaty zaległości dłużnika alimentacyjnego w łącznej kwocie 9.461,21 zł, należnej do zwrotu z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych na osobę uprawnioną: O. W. K. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał m.in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. na rzecz O. W. K. zostały wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 4.200 zł. W następnym okresie świadczeniowym 2009/2010 trwającym od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. wypłacono również kwotę 4.200 zł. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Kwota naliczonych odsetek ustawowych na dzień 6 października 2010 r. wyniosła kwotę 1.061,21 zł. Dalej organ wskazał, że A. N. (dłużnik alimentacyjny) jest osadzony w zakładzie karnym. W trakcie pobytu w jednostce penitencjarnej nie jest zatrudniony ani nie otrzymuje wynagrodzenia. W złożonym wniosku "o wstrzymanie długu egzekucyjnego w postaci zadłużenia alimentacyjnego" dłużnik oświadczył, że jego żona dokonuje wpłat na poczet zadłużenia w kwocie 200 zł miesięcznie. Z zaświadczenia komornika sądowego prowadzącego egzekucję świadczeń alimentacyjnych wobec dłużnika wynika, że egzekucja była całkowicie bezskuteczna również w okresie kiedy pozostawał on na wolności. Organ podkreślił, że przy podejmowaniu decyzji o odroczeniu nie może się kierować argumentem, że spłatę należności uniemożliwia dłużnikowi pozbawienie wolności, albowiem ciąży na nim stwierdzony prawomocnym wyrokiem obowiązek dostarczania środków utrzymania. Obowiązek ten został nałożony na osobę odpowiedzialną za swoje postępowanie, a podjęcie decyzji co do udzielenia ulgi wymaga przedstawienia rzeczywistych i obiektywnych przyczyn, tzn. takich, na które dłużnik nie miał wpływu. Pozbawienie wolności jest następstwem konkretnego postępowania dłużnika, które zostało poddane ocenie niezawisłego sądu. Organ wskazał, że dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego oraz znaczna kwota zadłużenia nie dają rękojmi spłaty po opuszczeniu zakładu karnego. W odwołaniu od tej decyzji A. N. podniósł, że egzekucja przedmiotowych należności była niemożliwa z powodu przebywania w zakładzie karnym, przy czym nie uchyla się od ich płacenia. Także jego żona regularnie spłaca dług alimentacyjny. Przebywając w areszcie nie jest w stanie pokryć przyznanych świadczeń w kwocie 350 zł miesięcznie. Po opuszczeniu zakładu karnego i podjęciu pracy spłacać będzie zadłużenie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ust. 1, ust. 1a i ust. 2, art. 25, art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek strony o odroczenie terminu płatności należności. Przedmiotem zaś postępowania, wszczętego na wniosek w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, są kwestie dotyczące umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego, odroczenia płatności zadłużenia czy rozłożenia tych należności na raty. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończenia okresu świadczeniowego decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dopiero wydana na tej podstawie decyzja określa obowiązek zwrotu jako należności publicznej. W związku z brakiem w aktach sprawy jednej z decyzji o ustaleniu wysokości należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconej osobie uprawnionej w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. na kwotę 4.200 zł z odsetkami i obowiązku zwrotu tej należności, organ odwoławczy zażądał dostarczenia tej decyzji. Decyzja w tej kwestii nr [...] została dołączona do akt wraz z dowodem jej doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu. Załączona do akt została także decyzja organu pierwszej instancji nr [...] dotycząca ustalenia kwoty należności oraz jej zwrotu za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. w kwocie 4.200 zł z odsetkami wraz z dowodem jej doręczenia. Organ odwoławczy wskazał, że w stosunku do całej kwoty objętej wnioskiem i zaskarżoną decyzją, obowiązek zwrotu został orzeczony, a decyzje otrzymał dłużnik alimentacyjny. Odnośnie zarzutów odwołania organ drugiej instancji zauważył, że pozbawienie wolności, nie może być podstawą do odroczenia płatności. Pozbawienie wolności nie jest zdarzeniem obiektywnym, ale zależy i wynika z postępowania dłużnika alimentacyjnego. Nie jest, to argument który wynika z sytuacji dochodowej czy rodzinnej i nie może skutkować w kwestii spłaty warunków zadłużenia. Ponadto, celem powoływanej ustawy nie jest pomoc dłużnikom alimentacyjnym (która ma tylko wyjątkowy charakter), ale pomoc osobom uprawnionym do alimentów. Przez długi okres alimenty są uiszczane przez budżet Państwa, choć obowiązek alimentacyjny dotyczy tylko dłużnika. A. N. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skarżący potwierdził, że od kwietnia 2008 r. przebywa w Areszcie Śledczym w P., a alimenty na syna wypłacane są z funduszu alimentacyjnego. W związku z pozbawieniem wolności i brakiem pracy nie jest w stanie regulować należności. Deklarował chęć spłaty alimentów, jednak obecnie nie ma takiej możliwości. Zaznaczył, że kocha swoją rodzinę, a cała sytuacja źle wpływa na jego psychikę. W dopowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 października 2010 r., którą odmówiono A. N. - dłużnikowi alimentacyjnemu, odroczenia terminu spłaty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 9.461,21 zł. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 września 2007 r. o pomocy uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Należy tu podkreślić, że decyzja oparta na powyższym przepisie ustawy, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. W konsekwencji też prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). W świetle przywołanego przepisu art. 30 ust. 2 ustawy nie może budzić wątpliwości, że podstawową przesłankę, którą należy rozważyć rozpoznając wniosek dłużnika alimentacyjnego jest jego sytuacja dochodowa i rodzinna. Dlatego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało odpowiedzieć na pytanie: czy sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika alimentacyjnego przemawiała za odroczeniem terminu płatności? A udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymagało od organu dokonania szczegółowej analizy i oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy. Takiej szczegółowej analizy i oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego organy obu instancji nie dokonały. Organy odniosły się przed wszystkim do okoliczności pozbawienia wnioskodawcy wolności (poza sporem było, że skarżący przebywa w Areszcie Śledczym w P. i nie jest zatrudniony) oraz do bezskuteczności egzekucji komorniczej. Jednak ograniczenie rozważań do tych okoliczności powoduje, że dokonana przez organy ocena jest niepełna. Sytuacji dochodowej nie można sprowadzać do faktu nie uzyskiwania wynagrodzenia przez osobę osadzoną w zakładzie penitencjarnym. Zwłaszcza gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących jej sytuacji materialnej czy finansowej (w tym przypadku skarżącego będącego dłużnikiem alimentacyjnym). Ponadto organy obu instancji nie rozważyły sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, do czego były zobowiązane w świetle dyspozycji art. 30 ust. 2 ustawy. Nie poczyniły również ustaleń w tym przedmiocie. Nie można zatem uznać, aby dokonana analiza i ocena były wystarczające i pozwalały na prawidłowe rozpoznanie wniosku. Takim postępowaniem organy naruszyły ciążący na nich obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechania w powyższym zakresie powodują, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organ przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Można tu dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno stwarzać (stronie postępowania oraz organowi wyższego stopnia, bądź sądowi administracyjnemu) możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Niezależnie od dokonanych powyżej rozważań, należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 27 ust. 2 ustawy - organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończenia okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przy czym, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust.1 ustawy). Jak wynika z treści decyzji organu odmawiającej odroczenia płatności, odnosiła się ona do dwóch okresów świadczeniowych, w których wypłacono świadczenia alimentacyjne, a mianowicie: od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. i od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z brakiem decyzji w sprawie zwrotu należności w drugim z wymienionych okresów świadczeniowych, tj. od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r., zwróciło się od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przedłożenie decyzji w tym przedmiocie wraz z zwrotnym poświadczeniem odbioru, a także o zwrotne poświadczenie odbioru decyzji obejmującej wcześniejszy okres świadczeniowy, tj. od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. (vide: pismo z dnia 6 marca 2012 r. - k.11 oraz pismo z dnia 20 marca 2012 r. - k.16). W odpowiedzi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. nadesłał pismo z dnia 9 marca 2010 r. wraz z 9 załącznikami (vide: - k. 18 - 19 oraz - k. 37 akt organu pierwszej instancji). Do tego pisma zostały załączone m.in.: decyzja nr [...] wraz z dowodem jej doręczenia (załącznik nr 8 i nr 9) oraz decyzja nr [...] (załącznik nr 4). Jednak poświadczenie odbioru tej decyzji jest wadliwe (załącznik nr 5). Brak jest na nim podpisu potwierdzającego odbiór przesyłki, a z uczynionej adnotacji wynika, że adresat przebywa w Zakładzie Karnym w B. Nie można zatem przyjąć, że decyzja ta została prawidłowo doręczona (tak jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze). Tym samym rozstrzygnięcie organu w tym zakresie o odmowie odroczenia płatności było co najmniej przedwczesne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przed wszystkim organ wyjaśni kwestię skuteczności doręczenia, a następnie dokona niezbędnych ustaleń w celu pełnej oceny sytuacji dochodowej oraz rodzinnej skarżącego. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak orzekł jak w sentencji wyroku.