III SA/Gd 477/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym skargi D. K. na czynność Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe postanawia: odrzucić skargę. Dnia 4 października 2013 r. do [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w G. wpłynęło wystawione przez lekarza Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Przychodnia Rogowscy w T. skierowanie D. K. na leczenie uzdrowiskowe. Skierowanie to zostało zarejestrowane pod nr ewidencyjnym: [...]. Pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] [...] Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia w G. odesłał do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Przychodnia Rogowscy w T. ww. skierowanie wyjaśniając, że nie może ono zostać potwierdzone z powodu przeciwwskazania. Pismo to zostało skierowane także do wiadomości D. K. W dniu 8 maja 2014 r. ( data stempla pocztowego) D. K. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na odmowę potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Pismem z dnia 13 maja 2014 r. Sąd przesłał skargę do [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w G., który następnie przesłał skargę wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 10 czerwca 2013 r. W aktach sprawy przesłanych przez organ znajduje się decyzja Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 czerwca 2014 r. nr [...], którą orzeczono o niepotwierdzeniu skierowania D. K. na leczenie uzdrowiskowe. Skarżąca w skardze nie zgadza się z takim działaniem organu w jej sprawie, podała przy tym, że jest to kolejna odmowa potwierdzenia skierowania. Podała również, że zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich pacjentowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nadto powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 456/06. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że dokonał wszelkich czynności związanych z procedurą przyjęcia, zarejestrowania i poddania ocenie skierowania skarżącej na leczenie uzdrowiskowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podał również, że decyzja z dnia 5 czerwca 2014 r. nr [...] dotycząca niepotwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe została podjęta w sposób obiektywny. Zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2014 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi, ewentualnie nadesłanie egzemplarza podpisanej skargi. Ww. brak skarg został przez skarżącą uzupełniony w wyznaczonym przez Sąd terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest de facto czynność pracownika [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiająca potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe D. K. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności ustalić, czy zaskarżone działanie organu można zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i czy sprawa ta podlega kontroli sądu administracyjnego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w dniu 16 grudnia 2013 r. siedmioosobowy skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę (sygn. akt II GPS 2/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A315C34C26), w której stwierdził, że: "Potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), natomiast odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". W obszernym uzasadnieniu Sąd zwrócił m.in. uwagę na to, że zasadniczy etap realizacji uprawnienia do świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dalej zwanej "ustawą" (tj. świadczenia polegającego na leczeniu uzdrowiskowym) uznać należy ten, który następuje po - określonym w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 835), dalej zwanym "rozporządzeniem" - etapie wystawienia przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego skierowania na leczenie. Jest to mianowicie etap weryfikacji skierowania wieńczony jego zaaprobowaniem albo niezaaprobowaniem, a w konsekwencji jego potwierdzeniem albo odmową potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ. Na tym bowiem etapie, lekarz specjalista zatrudniony w komórce organizacyjnej wojewódzkiego oddziału NFZ dokonuje - jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia - aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej. Na gruncie rozporządzenia - z uwagi wynik dokonanej przez lekarza specjalistę NFZ oceny (aprobaty) skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej – wyróżnić można trzy sytuacje – sytuację, w której oddział wojewódzki NFZ dokonuje: 1) potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe (§ 4 rozporządzenia); 2) odmowy potwierdzenia skierowania, jeżeli lekarz specjalista nie zaaprobował celowości leczenia (§ 5 rozporządzenia); 3) niepotwierdzenia skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego (§ 6 i § 8 rozporządzenia). Sąd stwierdził, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mianowicie, odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie z powodu braku celowości tego skierowania, która podejmowana jest na podstawie przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie, stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Wyraża się to, w autorytatywnej odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego. Tego rodzaju akt powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Odnieść to należy w szczególności do rozstrzygnięć, które m.in. oparte są na ocenie nieostrych przesłanek - przesłanką braku celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywieść należy więc, że w sytuacji, gdy ustawodawca lub prawodawca nie wypowiedział się w jednoznaczny sposób odnośnie do formy działania organu administracji publicznej, a skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej – ma miejsce tzw. domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zasadność stanowiska, że w sytuacji określonej w art. 33 ust. 2 ustawy w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia mamy do czynienia z decyzyjną formą działania organu, potwierdza w ocenie Sądu także ten argument, że stosunkowo często przepisy prawa materialnego przewidują załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni. Mianowicie, polega to na operowaniu, w odniesieniu do opisu kompetencji organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy, np. zwrotem "zezwala", "przydziela", "wyraża zgodę", czy też w końcu "potwierdza", którym to właśnie ustawodawca i prawodawca operują na gruncie przywołanych powyżej unormowań. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] lekarz specjalista [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w G. odesłał do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Przychodnia Rogowscy w T. skierowanie D. K. na leczenie uzdrowiskowe wyjaśniając, że nie może ono zostać potwierdzone z powodu przeciwwskazania. Powyższe wskazuje, że zamiarem (wolą) organu – po rozpoznaniu ww. skierowania – była autorytatywna odmowa przyznania jej uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego. Tego rodzaju czynność organu (tj. nie potwierdzenie przez oddział wojewódzki NFZ skierowania w przypadku niezaaprobowania jego celowości przez lekarza specjalistę) – jako mająca istotne znaczenie dla realizacji praw jednostki - powinna przybrać szczególna formę aktu administracyjnego czyli formę decyzji administracyjnej. W tym kontekście Sąd pragnie stwierdzić, że pismo z dnia 23 kwietnia 2014 r., nie może zostać uznane za decyzję organu (Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia) rozstrzygającą o odmowie potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe D. K. W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczające jest stwierdzenie, że zawiera on minimum formalnych elementów, do których zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 29; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9–10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 351 i n.). Pismo organu administracji publicznej charakteryzujące się wskazanymi cechami stanowi decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1642/03, POP 2005/3/65). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pismo z dnia 23 kwietnia 2014r. nie czyni zadość wymogom koniecznym dla uznania go za decyzję administracyjną. W ocenie Sądu pismo to nie zawiera w istocie rozstrzygnięcia, czyli w sposób stanowczy nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej, gdyż nie dokonuje władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest skarżąca. W treści tego pisma wynika jedynie, że lekarz specjalista zatrudniony w Funduszu dokonał oceny skierowania D. K. pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego. Pismo to nie wskazuje skarżącej jako adresata (adresatem tego pisma jest Zakład Opieki Zdrowotnej, natomiast skarżąca otrzymała je jedynie do wiadomości). Nadto pismo zostało podpisane przez pracownika NFZ bez powołania się na upoważnienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do załatwiania spraw w jego imieniu. Z przekazanego przez organ materiału dowodowego wynika, że już po wniesieniu skargi Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu 5 czerwca 2014 r. decyzję nr [...], którą odmówił potwierdzenia skierowania D. K. na leczenie uzdrowiskowe. Podkreślić jednak należy, że rozpatrywana przez Sąd skarga dotyczy pisma organu z dnia 23 kwietnia 2014 r. nie zaś ww. decyzji. W ramach kontroli prowadzonej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności aktu wydanego po wniesieniu skargi. W podsumowaniu Sąd stwierdził, że – jak to wynika z ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego – odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przeto zaskarżona czynność odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie podlega kognicji Sądu na tej podstawie. Brak jest zatem w opisanym stanie faktycznym podstaw do merytorycznego rozpoznawania w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 p.p.s.a. złożonej skargi i stwierdzenia bezskuteczności czynności z dnia 23 kwietnia 2014 r. polegającej na odmowie potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe D. K. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, a zatem orzeczono tak jak w sentencji.