III SA/Gd 478/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 29 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 15 maja 2006r., nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) nie stwierdził u K. K. choroby zawodowej wymienionej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), tj. zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 18 sierpnia 2005 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawione przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] oraz orzeczenie lekarskie nr [...]z dnia 24 marca 2006 r. wystawione przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż ocena narażenia zawodowego opracowana została na podstawie wywiadu uzyskanego od pacjentki, a także na podstawie informacji i zeznań uzyskanych od obecnych i byłych pracowników Urzędu Stanu Cywilnego w T. Przebieg pracy zawodowej K. K. oraz zajmowane stanowiska przemawiają zaś, w świetle wydanych orzeczeń lekarskich, za przyjęciem, iż rozpoznane u w/w schorzenie – zespół cieśni w obrębie nadgarstka posiada pozazawodową etiologię. Tym samym brak jest podstaw do rozpoznania u badanej choroby zawodowej wywołanej sposobem wykonywanej pracy. W odwołaniu od w/w decyzji K. K. wskazała, iż negatywna decyzja jest dla niej krzywdząca. Choroba nadgarstków powstała bowiem w okresie kiedy pracowała jako Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w T. W tym czasie na maszynie, stanowiącej jedyne ówczesne narzędzie pracy, odwołująca pisała 6 – 7 godzin dziennie. Okoliczność tę mogą potwierdzić świadkowie, którzy wówczas pracowali w urzędzie. Postępująca choroba była nadto powodem wcześniejszego przejścia na emeryturę w wieku 55 lat. Jednocześnie w ocenie odwołującej niezasadnym było przyjęcie przez organ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, iż w Urzędzie Stanu Cywilnego dziennie pisała na maszynie jedynie przez 4 godziny. W następstwie rozpoznania odwołania, decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi rozpoznały u K. K. obustronny zespół cieśni nadgarstków o podłożu pozazawodowym. Co ważne, ustalono m.in., iż leczenie dolegliwości bólowych, które wystąpiły w 1997 r. odwołująca podjęła dopiero w 2000 r. Z kolei wielogodzinne pisanie na maszynie miało miejsce do 1991 r., w trakcie pracy w Urzędzie Stanu Cywilnego w T. W świetle przepisów cytowanego rozporządzenia okres czasu, który upoważnia do rozpoznawania choroby zawodowej mimo wcześniej zakończonego narażenia w przypadku chorób układu roku wynosi 1 rok. W przedmiotowym zaś przypadku od zakończenia pracy w narażeniu (1991r.) do początku udokumentowanych objawów chorobowych (1997 r.) minęło 6 lat. Po 1994 r., w którym odwołująca pracowała w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych trudno zaś mówić o wielogodzinnym pisaniu na maszynie. Istotną okolicznością jest również fakt, iż Instytut Medycyny Pracy w Łodzi zwrócił uwagę na fakt obustronnego wystąpienia choroby; przemawia to za etiologią pozazawodową. Zdaniem organu odwoławczego a wbrew zarzutom odwołującej wzięto także pod uwagę fakt wielogodzinnej pracy na maszynie podczas zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w T. Zeznania świadków – współpracownic były dołączone do akt sprawy. W całości dokumentami tymi dysponowała jednostka lekarska wyższego stopnia. W tym też stanie nie można stwierdzić u w/w choroby zawodowej; warunkiem wydania bowiem pozytywnej decyzji w tym przedmiocie jest rozpoznanie choroby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, przytaczając przebieg swojej pracy zawodowej wskazała, iż w trakcie zatrudnienia zobligowana była pisać ręcznie bądź na maszynie. Zwłaszcza w trakcie pracy w Urzędzie Stanu Cywilnego w T. skarżąca pisała około 7 godzin dziennie; narzędziem jej pracy była zaś maszyna do pisania "Optima". W tym stanie uznanie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...], iż de facto na maszynie pisała około 4 godzin dziennie w czasie gdy była Kierownikiem USC jest niezasadne. Zdaniem skarżącej organy orzekające w sprawie nie wzięły w ogóle pod uwagę pracy w charakterze Zastępcy Kierownika USC; ta bowiem praca stanowiła ognisko powstałej choroby. Równocześnie skarżąca podała, iż w trakcie pracy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych także używała maszyny do pisania do sporządzania pism do syndyków i likwidatorów. Postępująca wtedy choroba była zaś powodem wcześniejszego przejścia na emeryturę. W tym stanie faktycznym bezspornym jest więc fakt, iż sposób wykonywania pracy biurowej w ciągu 35 lat jest główną przyczyną powstania choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje zaś w sprawie ze skargi K. K., podstawę rozstrzygnięcia stanowią bowiem okoliczności, które, oprócz tych, częściowo zasadnie podniesionych w skardze, Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Wskazać należy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], utrzymującego w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K. K. choroby zawodowej wymienionej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, tj. zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Analiza całokształtu stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujący stan normatywny prowadzi do wniosku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazuje, iż stosownie do postanowień § 1 i § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W judykaturze przyjmuje się (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98, publ. OSNP 1999/6/192 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 1998 r., I SA 786/98, baza Lex nr 45 835), że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany był powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2000, I SA 2334/99, z dnia 8 listopada 2000 r., I SA 664/00, z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA 746/99 – nie publ., z dnia 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97, publ. ONSA 1998/4/150). Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie przyjmuje, iż bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby; tym samym oznacza to, iż ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, iż w dniu 3 września 2002 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, zastępujące mający za przedmiot tę samą materię akt normatywny z 1983 r. Co warte podkreślenia, wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do w/w rozporządzenia i zawierający dwadzieścia sześć pozycji, określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, iż za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Tym samym konsekwentnie należałoby przyjąć, iż zachorowanie na chorobę, nawet w wyniku wykonywania pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, która nie została ujęta w obowiązującym wykazie, nie daje podstaw do wydania przez właściwego inspektora decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Powyższe konstatacje nie zmieniają jednak zasadniczej kwestii, iż w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydawane są przez właściwe organy administracji publicznej. To organ administracyjny zobligowany jest stosować postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami, chyba, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera regulacje odmienne. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż w świetle § 8 w/w aktu normatywnego właściwy funkcjonalnie organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie oceny narażenia zawodowego pracownika oraz materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w stosownym orzeczeniu lekarskim. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; z kolei w świetle art. 77 § 1 w/w aktu prawnego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyrażona w powyższych przepisach zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, a wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą stanowi przesłankę warunkującą trafne zastosowanie przepisu prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 1984 r. (II SA 1205/84, publ. ONSA 1984/2/98) obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Co ważne, organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozumieć przez to należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych lub możliwych do przeprowadzenia w postępowaniu, jak również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, mających znaczenie dla oceny ich mocy oraz wiarygodności. Równocześnie organ administracji winien przeprowadzać dowody w sposób uwzględniający kanony określone w k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, iż zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie; jednakże w świetle art. 67 § 2 w/w aktu normatywnego protokół należy sporządzić m.in. z przesłuchania świadka. W sprawie organ sanitarny I instancji dopuścił dowód z przesłuchania świadków jednakże sporządzenie protokołu z ich przesłuchania zastąpił w sposób nieuprawniony sporządzeniem notatek służbowych (k. [...] akt administracyjnych). W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 r., (I SA 258/82, publ. ONSA 1982, Nr 1, poz. 54), w którym stwierdzono, iż okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in. zeznania świadków mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ administracji utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i n. k.p.a. Organ przesłuchując również stronę postępowania ograniczył się do sporządzenia notatki służbowej (k. [...]) naruszając art. 67 § 1 pkt 2 k.p.a. Co równie istotne, naruszono art. 79 k.p.a. nakładający na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, umożliwienia udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań oraz składania wyjaśnień. Naruszono także wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału oraz wysłuchania strony. K. K. nie uczestniczyła bowiem w przeprowadzeniu dowodu ze świadków, przed wydaniem decyzji w I instancji nie miała także zagwarantowanej prawnie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie określonych w w/w przepisie wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, publ. ONSA 1986, Nr 1, poz. 13). Warto zwrócić także uwagę, iż organ I instancji pominął fakt zatrudnienia skarżącej w charakterze Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w T. Milczeniem pominięto także okoliczność podaną w piśmie Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 stycznia 2006 r. (k. [...]), iż zespół cieśni nadgarstka stwierdzono także u innego z pracowników Urzędu Stanu Cywilnego, pracującego na podobnym sprzęcie w takim samym charakterze. Niezależnie od powyższych rozważań stosowne zarzuty można podnieść także wobec treści orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych; tezy postawione w uzasadnieniach przedmiotowych orzeczeń nie zostały bowiem poparte stosowną, rozbudowaną argumentacją. Wskazać należy, iż ograniczają się raczej do lakonicznych konkluzji. W sposób nie przekonywujący przyjęto np. w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...], iż praca na maszynie skarżącej zajmowała jedynie część czasu pracy – tj. nie więcej niż 4 godziny w wymiarze dziennym do 1994 r., następnie od 1994 r. ok. 5 godz. w wymiarze tygodniowym. Orzeczenia zawierają niekiedy sformułowania nieostre i nieprecyzyjne; np. w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia 24 marca 2006 r. mówi się, iż “etiologia zespołu cieśni nadgarstka ma podłoże konstytucjonalne". W dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy brak jest stosownego wyjaśnienia dotyczącego m.in. cytowanego sformułowania, nie zabiegał o nie również organ administracji prowadzący postępowanie, mimo obowiązku w tym zakresie. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że opierając się na w/w orzeczeniach lekarskich nie można bezspornie stwierdzić, że schorzenie, na które cierpi skarżąca nie jest chorobą zawodową. Zebrane dowody w sprawie nie dają podstaw do ustalenia braku związku choroby z warunkach istniejącymi w środowisku pracy, zwłaszcza w trakcie zatrudnienia w Urzędzie Stanu Cywilnego w T. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, iż bez opinii lekarskich bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Oczywiście nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania dogłębnej oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia, zawierającej zwroty nieostre bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W przedmiotowej sprawie wymagania te, jak wskazano wyżej, nie zostały spełnione. Nie można więc jednoznacznie stwierdzić, iż brak jest związku przyczynowego między ujawnionym, bezspornym schorzeniem a działaniem szkodliwych czynników występujących w środowisku pracy skarżącej. Uznać zatem w reasumpcji należy, że jednostki medycyny pracy nie wyjaśniły w sposób przekonywający z jakich przyczyn choroby skarżącej nie można uznać za chorobę zawodową. W tym stanie rzeczy skoro sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego załatwienia, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wobec uchylenia rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej przepis art. 152 w/w aktu normatywnego nie miał zastosowania. Orzekając w sprawie ponownie organ powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na orzeczeniach i opiniach nie budzących wątpliwości co do zajętego w nich stanowiska; jednocześnie organ zobligowany jest w sposób prawidłowy przeprowadzić kompleksowe postępowanie dowodowe, uwzględniając naczelne zasady postępowania administracyjnego oraz kanony prawidłowego postępowania dowodowego wskazane wyżej przez Sąd. ----------------------- 9