III SA/Gd 479/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. U. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 13 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie przeprowadzenia kontroli oddala skargę. W dniu 28 lipca 2011 r. pracownicy Referatu Dozoru Urzędu Celnego w S. przeprowadzili kontrolę podmiotu urządzającego gry na terminalach komputerowych. Podmiotem kontrolowanym była T. Ż. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w L. W następstwie przedmiotowej kontroli zostały zatrzymane jako dowody rzeczowe dwa terminale internetowe do gry. W dniu 4 sierpnia 2011 r. do Urzędu Celnego w S. wpłynął sprzeciw A. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" we W., wobec podjęcia i wykonywania przez Naczelnika Urzędu Celnego czynności kontrolnych. W uzasadnieniu sprzeciwu A. U. reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W reasumpcji A. U. wniósł o odstąpienie od czynności kontrolnych. Pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. znak [...] Naczelnik Urzędu Celnego poinformował A. U., że przepisy art. 79, art. 79a, art. 80, art. 80a, art. 81 ust. 2, art. 82 i art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają zastosowania wobec działalności gospodarczej przedsiębiorców w zakresie objętym szczególnym nadzorem podatkowym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Co nadto istotne, organ nie prowadził i nie prowadzi kontroli wobec A. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". W dniu 22 sierpnia 2011 r. do Kancelarii Urzędu Celnego w S. wpłynęło zażalenie A. U. "na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia 10 sierpnia 2011 r.". Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia 13 września 2011 r. w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 84c ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stwierdził niedopuszczalność w/w zażalenia na pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 10 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ podał, że A.U. nie był kontrolowanym w sprawie a zatem nie mógł wnieść skutecznie sprzeciwu, który to środek, zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przysługuje wyłącznie kontrolowanemu przedsiębiorcy. Wydane pismo Naczelnika Urzędu Celnego nie było więc postanowieniem organu prowadzącego kontrolę przedsiębiorcy a stosownie do przepisów k.p.a., stanowiło pozostawienie podania bez rozpatrzenia z uwagi na jego wniesienie przez podmiot, który nie był kontrolowanym przedsiębiorcą. Odmiennie reguluje tę kwestię art. 165a Ordynacji podatkowej, natomiast na gruncie k.p.a. nie zachodzi konieczność wydawania zaskarżalnego postanowienia w sytuacji, gdy z określonym żądaniem występuje podmiot nie będący stroną danego postępowania. W reasumpcji Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że zaskarżone pismo nie stanowiło postanowienia organu i tym samym nie mogło podlegać zaskarżeniu w trybie art. 84 c ust.10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie A. U. wniósł o jego uchylenie. Wydanemu przez Dyrektora Izby Celnej rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 80a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że kontrola nie była prowadzona w miejscu wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego, oraz uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania; - art. 64 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że pismo naczelnika urzędu celnego stanowiło pozostawienie podania bez rozpatrzenia oraz poprzez praktyczny brak uzasadnienia stanowiska organu; - art. 138 § 1 w zw. z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z: a) art. 79, art. 79a, art. 80, art. 80a, art. 81 ust. 2, art.81a, art. 82, art. 83 w zw. z art. 84a pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 235 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.; b) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 79a ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 80b ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oraz brak odniesienia się do wskazanych w zażaleniu naruszeń prawa. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zawarł z T. Ż. umowę najmu powierzchni w lokalu gastronomicznym. Nie można zatem utrzymywać, że kontrola nie odbywała się w miejscu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę i nie dotyczyła należącego do niego urządzenia. Odmowa uznania skarżącego za stronę postępowania kontrolnego narusza tym samym art. 28 k.p.a. Nadto pismo organu pierwszej instancji, mimo że nie zostało nazwane postanowieniem, ma minimum elementów wystarczających do uznania go za postanowienie w rozumieniu art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i tak też należało je traktować. Skarżący w terminie złożył z kolei zażalenie na to rozstrzygnięcie. Skarżący wskazał również, że organ odwoławczy uznając, że pismo organu niższej instancji ma charakter "pozostawienia podania bez rozpatrzenia" naruszył art. 64 k.p.a. bowiem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki tego przepisu, a ponadto żaden przepis prawa nie daje podstawy do wydania pisma o charakterze "pozostawienia podania bez rozpatrzenia". Skarżący wskazał także na szereg uchybień dotyczących przeprowadzenia kontroli, m.in. na brak informacji o zarządzeniu kontroli, przekroczenie dopuszczalnego czasu jej trwania, brak poinformowania strony o prawach i obowiązkach, przeprowadzanie kontroli pod nieobecność kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby upoważnionej, brak wpisów w książce kontroli. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto, że do zajętych urządzeń stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, gdy faktycznie automat jest kioskiem internetowym (zabudowanym komputerem). W konsekwencji skarżący nie powinien podlegać specjalnemu nadzorowi podatkowemu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 84 c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz.1447 ze zm.) przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 - 79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84 d. Zgodnie z art. 84 c ust. 9 w/w ustawy organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Art. 84 c ust. 10 przedmiotowej ustawy stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: art. 84 c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 10 sierpnia 2011 r. skierowane do skarżącego jest zgodnie z przepisami k.p.a. pozostawieniem podania bez rozpatrzenia. Organ nie przywołał przy tym żadnego konkretnego przepisu k.p.a. Tymczasem przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego mówiącym o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest art. 64, który stanowi: "jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1)" oraz "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2)" . Nie ma w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu na czynności organu przez osobę nie będącą kontrolowanym przedsiębiorcą - jak przyjął organ - nie mieści się w znamionach przepisu art. 64 k.p.a. Jednak mimo powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe co do zasady. Przywołane przez organ w zaskarżonym postanowieniu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią: art. 144 – w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań; art. 134 - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy ocenia dopuszczalność zażalenia i w tym zakresie stosuje przepis art. 134 k.p.a. W rozumieniu tego przepisu niedopuszczalne jest m.in. odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną; w tej sytuacji niedopuszczalne jest też zażalenie na czynność organu administracji publicznej, która nie jest postanowieniem. Pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 10 sierpnia 2011 r. nie było postanowieniem. Jest to, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jedynie pismo informujące A. U., że w stosunku do A. U. nie toczyła się i nie toczy kontrola działalności gospodarczej. Informacja, że nie jest możliwe odstąpienie od czynności kontrolnych z uwagi na ich nieprowadzenie nie jest ani orzeczeniem o odstąpieniu od czynności kontrolnych, ani orzeczeniem o ich kontynuowaniu, o jakich to rozstrzygnięciach mowa jest w art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących charakteru i treści pisma organu z dnia 10 sierpnia 2011 r. - iż odmawia ono uznania skarżącego za stronę postępowania - stwierdzić trzeba, że z art. 28 k.p.a. nie wynika, by o statusie strony organ mógł orzekać w formie postanowienia. Z uwagi zaś na to, że skarżący złożył zażalenie na pismo, nie będące postanowieniem i Sąd zajmował się tym właśnie aspektem sprawy, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości prowadzonej kontroli, było zbędne. Wniesienie zażalenia na pismo organu, które nie jest postanowieniem nie jest dopuszczalne, wobec czego zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia nie miało z kolei wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.