III SA/Gd 479/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku odtworzenia urządzeń melioracji wodnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z dnia 19 marca 2019 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwo Wodnego Wody Polskie z dnia 19 marca 2019 r. dotyczącą odmowy nałożenia obowiązku odtworzenia urządzeń melioracji Wodnych na działkach nr: [...], [...], [...] obręb B.. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: D. K. zwróciła się do Dyrektora Zarząd Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o przebudowę urządzeń melioracji wodnych wykonanych przez Gminę S. w 2011 r. w ramach budowy drogi, na działkach nr [...], [...], [...], obręb B.. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwo Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 19 marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 191 ust. 1 art. 195, art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo Wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.w", oraz art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) powoływanej dalej jako "k.p.a.", odmówił D. K. nałożenia obowiązku odtworzenia urządzeń melioracji wodnych na działkach nr [...], [...], [...], obręb B.. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że do organu I instancji nie zwracała się o odtworzenie urządzeń melioracji wodnych, a o przywrócenie dawnego kierunku cieku wodnego zasilającego staw zlokalizowany na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 20 maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 oraz art. 191 ust. 1. u.p.w., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotową sprawę rozpatrywał w oparciu o art. 191 ust. 1 u.p.w., na podstawie aktualnego stanu prawnego, zgodnie z którym właścicielem działki nr [...] jest Gmina S., a właścicielem działek nr [...] i [...] skarżąca. Podkreślił, że nie jego rolą jest rozstrzyganie sporu pomiędzy obecnymi a poprzednimi właścicielami w kwestii zaniedbania nieruchomości. Organ odwoławczy przedstawił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Organ I instancji ustalił, że Gmina S. prowadziła inwestycję związaną wyłącznie z przebudową drogi, na którą zostało wydane pozwolenie na budowę - decyzja Starosty nr [...] z dnia 19 sierpnia 2011 r. oraz decyzja o warunkach zabudowy z dnia 2 czerwca 2011 r. i decyzja zmieniającą warunki zabudowy z dnia 1 sierpnia 2011 r. W czasie przebudowy ww. drogi nie były prowadzone żadne prace związane z przebudową urządzeń melioracyjnych. Ponadto organ I instancji, po przeprowadzeniu wizji w terenie ustalił, że na działce nr [...] została wykonana droga wewnętrzna dojazdowa z płyt JOMB oraz tłucznia kamiennego. W czasie oględzin nie potwierdzono, że na terenie działek nr [...],[...],[...], podczas robót budowalnych prowadzonych w trakcie budowy drogi wewnętrznej, dokonano przebudowy urządzeń melioracji wodnych. W czasie ponownych oględzin nieruchomości stwierdzono, że : zgodnie z prowadzoną ewidencją wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów przez działki [...], [...] [...] obręb B. przebiega rurociąg o średnicy 15 cm; na działce nr [...] obręb B. będącej własnością D. K. , zgodnie z ewidencją powinien znajdować się wylot oznaczony "150W", jednakże podczas oględzin nie został odnaleziony; działka nr [...] obręb B. nie była pokryta wodą, w miejscu które skarżąca nazywa "stawem". Ponadto teren jest zaniedbany od kilku lat, do czego zdaniem skarżącej, doprowadził poprzedni właściciel terenu tj. [...]. Dodatkowo organ I instancji ustalił, że nie można jednoznacznie stwierdzić istnienia urządzeń melioracji wodnych, które znajdują się w ewidencji tych urządzeń i poinformował wnioskodawczynię, że możliwa jest jedynie przebudowa systemu wodnego na wniosek i koszt właściciela nieruchomości, po uzyskaniu niezbędnych decyzji i pozwoleń. Organ odwoławczy stwierdził, że zaprzeczenie przez D. K. pismem z dnia 19 października 2018 r. prawa własności działki nr [...] nie znalazło pokrycia w dokumentach. Właścicielem nieruchomości o numerach [...] oraz [...]według zapisów w księdze wieczystej nr [...] jest bowiem D. K. . Dalej organ odwoławczy wskazał, jakie grunty rolne zgodnie z rozporządzeniem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zalicza się do nieużytków podkreślając, że zgodnie ze stanem faktycznym oraz danymi zawartymi w ewidencji urządzeń melioracji wodnej, na działce w miejscu, które wnioskodawczyni nazywa "stawem" znajduje się nieużytek. Organ odwoławczy stwierdził, że zmiany na działce nr [...], mogą być spowodowane wykonaniem w latach 50-70 ubiegłego wieku przebudowy systemu wodnego, która mogła mieć wpływ na zmianę poziomu wód gruntowych i w miejscu zagłębienia terenowego, nazywanego przez wnioskodawczynię "stawem", który uległ przekształceniu w teren okresowo zalewany wodą. Ponadto woda pokrywająca przedmiotowy nieużytek, podlega naturalnym wahaniom związanym ze zmianami klimatu. Organ odwoławczy poparł stanowisko organu I instancji, że na podstawie art. 191 ust. 1 u.p.w., nie można stwierdzić, że zmieniono funkcję urządzenia oraz nie można potwierdzić, że urządzenia znajdujące się m.in. na nieruchomości będącej własnością D. K. zasilały nieużytek w wodę, ponieważ ich podstawową funkcją zgodnie z art. 195 u.p.w., była regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. D. K. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, i wydanie orzeczenia stwierdzającego obowiązek przywrócenia przez Gminę S. kierunku cieku wodnego z pola uprawnego do stawu parkowego. Ponadto skarżąca wniosła o powołanie biegłego celem wydania opinii odnośnie warunków zmiany kierunku biegu cieku wodnego zasilającego ponad 100- letni staw parkowy na przylegle pola uprawne, oraz przesłuchanie skarżącej jako świadka w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że nieprecyzyjnie wskazała, że nie jest właścicielką drogi wybudowanej przez Gminę S., stanowiącą obecnie działkę nr [...], pod którą znajduje się ciek wodny skierowany na pola uprawne. Odnośnie stwierdzenia odmowy przez skarżąca przejęcia prawa własności działki nr [...] wskazała, że taka sytuacja nie miała miejsca, odmówiła ona bowiem wyłącznie przyjęcia działki na skutek jej znacznej dewastacji. Skarżąca zanegowała twierdzenie organów, że znajdująca się w parku działka to nieużytek. Wskazała, że faktycznie jest to teren dawnego stawu parkowego o powierzchni 5800 m2, który na skutek odcięcia dopływu wody w czasie budowy drogi i po jej zakończeniu przez Gminę S., zarasta roślinnością ruderalną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje ponadto bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 maja 2019 r., w której organ w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. z dnia 19 marca 2019 r. o odmowie nałożenia obowiązku odtworzenia urządzeń melioracji wodnych na działkach nr [...], [...] i [...]w obrębie B.. Materialnoprawną podstawę wydania wskazanych decyzji stanowił art. 191 u.p.w. stanowiący, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Dokonując wykładni wskazanego przepisu wskazać należy, że przez niezażyte utrzymywanie urządzenia wodnego należy niewątpliwie rozumieć także jego zniszczenie (tak celowe, czy na skutek degradacji), jak też jego samowolne przebudowanie. Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191 u.p.w. koniecznie jest przy tym ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stanem konkretnego urządzenia wodnego a wskazaną przez wnioskodawcę szkodą. Nakazanie właścicielowi urządzenia melioracyjnego przywrócenia funkcji tego urządzenia, wykonania urządzeń zapobiegających szkód lub likwidację szkód może bowiem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zostanie jednoznacznie ustalone, że stan urządzenia melioracyjnego powoduje szkodliwe oddziaływanie na określone wody lub grunty. Ogólną regułą pozostaje, że urządzenia melioracyjne stanowią własność właściciela gruntu, na którego to gruncie są zlokalizowane. Zgodnie z paremią superficies solo cedit wszystko, co jest częścią składową gruntu, dzieli jego los prawny. W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019, poz. 1145), powoływanej dalej jako "k.c.", zgodnie, z którym z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Natomiast zgodnie z art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Oznacza to, że każdoczesny właściciel gruntu staje się właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych. Niektóre z urządzeń wodnych są zlokalizowane obszarze obejmującym grunty należące do różnych właścicieli. Obowiązkami określonymi w art. 191 u.p.w. będzie zatem obciążony ten podmiot, czy też podmioty, na nieruchomości których stwierdzono nienależyte utrzymywanie urządzenia melioracyjnego. Odpowiedzialność właściciela urządzenia za jego stan ma przy tym charakter obiektywny. Dla nałożenia wskazanych obowiązków o charakterze administracyjnym bez znaczenia pozostaje, że zlokalizowane na danym gruncie urządzenie zostało zniszczone lub utraciło swoją pierwotną funkcję na skutek działań, czy zdarzeń niezależnych od właściciela, w tym czy miał on o takich działaniach, czy zdarzeniach wiedzę. Ustalenia co do własności gruntów należy zaś poczynić na podstawie ksiąg wieczystych nieruchomości, uwzględniając, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 191 u.p.w. organ administracji nie rozstrzyga zgłaszanych przez strony i uczestników tego postępowania sporów własnościowych. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem, z którego wynika, iż niekorzystne zmiany stosunków wodnych na nieruchomości skarżącej są, w jej ocenie, spowodowane przebudową urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], [...], [...]. Skarżąca wskazała, że według posiadanych przez nią informacji, urządzenia melioracyjne na działce nr [...] zostały przebudowane i zmieniono kierunek odprowadzania wód, prawdopodobnie podziemnym rurociągiem na działkę nr [...]. Wskazać należy, że wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy jest podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej Obowiązek ten wynika z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej przed wydaniem władczego rozstrzygnięcia ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Aby to uczynić prawidłowo, w pierwszej kolejności organ winien mieć wiedzę, jakie fakty mają w danej sprawie znaczenie. O tym zaś decyduje norma prawa materialnego. Przepis art. 7 k.p.a. wyraża również zasadę oficjalności, która wymaga przeprowadzania przez organ z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To bowiem organ administracji, a nie strona jest dysponentem postępowania wyjaśniającego i stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego tak zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Uwzględniając treść normy z art. 191 u.p.w. rolą organów prowadzących postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie było zatem ustalenie jakie urządzenia melioracyjne znajdują się na wskazanych we wniosku działkach, jaki jest ich stan i czy oddziaływują one niekorzystnie na stan gruntów i wód. Z samego charakteru postępowania prowadzonego w oparciu o art. 191 u.p.w. wynika zatem, że organy w oparciu o dostępną dokumentację miały obowiązek ustalić stan prawny stosunków wodnych obowiązujących na danym obszarze. Następnie zaś ustalić, czy stosunki te są zachowane poprzez należyty stan znajdujących się na wskazanych gruntach urządzeń melioracyjnych. W przedmiotowej sprawie wskazane obowiązki nie zostały prawidłowo zrealizowane, co skutkowało wydaniem decyzji merytorycznej pomimo nieustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano bowiem, że "nie można jednoznacznie stwierdzić istnienia urządzeń melioracji wodnych, które znajdują się w ewidencji tych urządzeń". W sprawie nie ustalono bowiem - na co zgodnie wskazują i czego nie kwestionują organy obu instancji – czy określone urządzenia melioracyjne nadal istnieją, czy też nie. Dostrzeżenie przez organ odwoławczy, że nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione powinno zaś skutkować wydaniem rozstrzygnięcia uchylającego merytoryczną decyzję organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekazaniem sprawy do pononwnego rozpoznania w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające należy ocenić jako niepełne. W jego ramach ustalono, że w prowadzonej ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów na działkach nr [...], [...] i [...] oznaczono przebieg rurociągu o średnicy ⌀ 15, którego wylot został oznaczony na działce nr [...]. W wyniku oględzin z dnia 2 lipca 2018 r. potwierdzono, że na działce [...] (drodze gminnej) wykonana została wewnętrzna droga dojazdowa z płyt betonowych oraz tłucznia kamiennego. Podczas kolejnych oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 18 września 2018 r. stwierdzono natomiast, że na działce nr [...] znajdowała się woda oraz, że nie odnaleziono wylotu rurociągu, który zgodnie z ewidencją na przedmiotowej działce powinien się znajdować. W tej sytuacji wykluczenie przez organ a priori, że zmiany na działce nr [...] z pewnością nie wynikają z niewłaściwego stanu urządzeń melioracyjnych należy uznać za dowolne. Pomimo przeprowadzonych oględzin w sprawie nie stwierdzono bowiem jednoznacznie, na której działce faktycznie kończy się rurociąg, a fakt jego istnienia i prawidłowego funkcjonowania założono wyłącznie na podstawie danych z ewidencji, które nie znalazły potwierdzeniu w badaniu terenowym. Dodać należy, że uzyskana od Wójta Gminy S. w dniu 8 czerwca 2018 r. informacja, że przy przebudowie drogi nie były prowadzone żadne prace związane z przebudową urządzeń melioracyjnych, nie przesądza, czy urządzenia melioracyjne, które wynikają z ewidencji nadal istnieją i jaki jest ich stan. Organ winien ustalić, czy bieg tych urządzeń odpowiada ewidencji, jeżeli nie, na jakiej działce doszło do przerwania biegu rury melioracyjnej i kto jest właścicielem tej nieruchomości. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcia organy wskazały, że zmiany, które zaszły na działce nr [...] mogą wynikać z wykonanej na przełomie lat 50-70 XX wieku przebudowy systemu wodnego albo z faktu, ż woda znajdująca się na działce podlega naturalnym wahaniom związanym z ciągłymi zmianami klimatu albo też wystąpiły na skutek stopniowego narastania nieużytku. Przyczyny te zostały jednak wskazane nie jako poczynione w sprawie ustalenia, ale przypuszczenia organu. Wskazać należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje, że skarżąca niekorzystną zmianę na swojej działce określała jako "brak cieku który zasilał staw" a organ ocenia, że wskazany przez skarżącą staw jest w istocie nieużytkiem, na którym jest woda. Strony pozostają bowiem zgodne, że na działce nr [...] zaszły zmiany w ilości zbierającej się na tym gruncie wody. Urządzenia melioracyjne winny być sprawne, a szkoda zaistniała na gruncie może wiązać się zarówno z nadmiarem wody jak i jej brakiem na nieruchomości. Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za co najmniej przedwczesne i wydane naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., które niewątpliwie miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Wskazania co dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań, koncentrując się na nakazie przeprowadzenia przez organy pełnego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia treści art. 191 u.p.w. Okoliczności te obejmują w pierwszej kolejności zbadanie, czy widoczne w ewidencji jako dochodzące do działki i wyrysowane w obrębcie działki urządzenia melioracyjne istnieją i jaki jest ich stan. W przypadku stwierdzenia, że urządzenia w ogóle nie istnieją lub istnieją, lecz stan tych urządzeń jest nienależyty z innych względów, zadaniem organów będzie ustalenie, czy powyższe stanowi główną przyczynę zaobserwowanych na działce nr [...] zmian w zakresie stosunków wodnych. Jeżeli stan urządzeń okaże się nienależyty i jednocześnie wywierający negatywny wpływ na ww. grunt, obowiązek doprowadzenia urządzeń melioracyjnych do właściwego stanu powinien zostać nałożony na wszystkich właścicieli działek, na których zostaną stwierdzone nieprawidłowości, co nie wyklucza nałożenia tego obowiązku również na stronę skarżącą. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.