III SA/Gd 480/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 10 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 24 sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2007 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli sanitarnej nieprawidłowościami w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w K., nakazał wyeliminować warstwy podłogowe zawierające materiały toksyczne tj. ksylamit i papę smołową z gabinetu technologii budownictwa znajdującego się w budynku warsztatów szkolnych oraz z pomieszczeń sal lekcyjnych i innych pomieszczeń znajdujących się w budynku szkolnym w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w K. w terminie do 31 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku mającej w dniu 7 marca 2007r. kontroli w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w K. stwierdzono trudny do zidentyfikowania zapach. Z tej przyczyny w dniu 20 kwietnia 2007 r. przedstawiciele Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] dokonali oceny toksykologicznej warstw podłogowych w losowo wybranych salach lekcyjnych w szkole oraz w gabinecie technologii budownictwa w budynku warsztatów szkolnych, stwierdzając w odkrywkach dokonanych w salach lekcyjnych występowanie papy smołowej i ksylamitu, zaś w budynku warsztatów – papę smołową. Ze sprawozdania z badań nr [...] z dnia 27 kwietnia 2007 r. materiały izolacyjne zastosowane w warstwach podłogowych wydzielały zapach chemiczny, w związku z czym budziły zastrzeżenia z punktu widzenia wymogów higieniczno – zdrowotnych. Z uwagi na powyższe dyrekcja zespołu szkół, działając w porozumieniu z organem pierwszej instancji, postanowiła zlecić przeprowadzenie badań na obecność czynników szkodliwych dla zdrowia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Badania takie zostały przeprowadzone przez "A" S.A. Pracownię Ochrony Środowiska w G., która dokonała takiego badania w sali lekcyjnej nr 5 i którego wynik nie wykazał przekroczenia dopuszczalnych stężeń środków chemicznych wymienionych w sprawozdaniu z badań. Organ odwołał się do przepisów prawa budowlanego, które nakładają obowiązek projektowania i budowania obiektów budowlanych w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania, jak również powołał się na przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi ( M.P. Nr 19, poz. 231). Odnosząc się z kolei do przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach ( Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.) organ wskazał, że dyrektor placówki ma obowiązek zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole. Uwzględniając treść powołanych przez siebie przepisów organ stwierdził, że badania wykonane na zlecenie szkoły dotyczyły substancji chemicznych wymienionych w Załączniku nr 1 do zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, a wiec takich, które mogą w ograniczonym stężeniu występować w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Badania te nie obejmowały natomiast substancji , o których mowa w Załączniku nr 2 do zarządzenia. Organ wymienił przy tym ksylamit będący mieszaniną chlorofenoli z pentachlorofenolem, które to mieszaniny, w myśl § 4 w/w Zarządzenia są niedopuszczalne, podobnie jak to ma miejsce w przypadku papy smołowej. W tym stanie rzeczy organ uznał, że doszło w tym przypadku do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co w myśl art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), dawało podstawy do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień. Określając termin usunięcia uchybień organ uwzględnił fakt, że łączy się to z koniecznością zaplanowania wydatków w budżecie szkoły oraz realny czas umożliwiający właściwe wykonanie tych czynności. Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w K. złożył pod powyższej decyzji odwołanie zarzucając jej naruszenie przepisów zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. Nadto podniesiono, że organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, nie wykazał bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowe warstwy podłogowe zawierają ksylamit, w tym pentachlorofenol. Wskazano również, że strona winna była zostać powiadomiona przez organ o koniecznym kierunku badań jakie miała przeprowadzić. Decyzją z dnia 10 października 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu usunięcia toksycznych warstw podłogowych skracając termin wykonania decyzji do dnia 31 sierpnia 2008r. Odnosząc się zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie można uznać za zasadny zarzut, jakoby organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że warstwy podłogowe zawierają ksylamit, bowiem badania organoleptyczne przeprowadzone były zgodnie z wytycznymi Państwowego Zakładu Higieny w W. i wykazały one obecność materiałów toksycznych i charakterystyczny chemiczny zapach. Ksylamit i papa smołowa są materiałami budowlanymi używanymi kiedyś w budownictwie, które następnie zostały uznane za toksyczne, w związku z czym nie powinny znajdować się w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Pentachlorofenol jest substancją zagrażającą życiu człowieka zaklasyfikowana w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2005r. w sprawie wykazu substancji niebezpiecznych wraz z ich klasyfikacja i oznakowaniem ( Dz. U. Nr 201, poz. 1674) jako substancja niebezpieczna. Nadto organ powołał się na stanowisko Państwowego Zakładu Higieny w W., z którego wynika, że samo zjawisko występowania uciążliwych zapachów w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi stanowi naruszenie przepisów budowlanych. Fakt pojawienia się takich zapachów stanowi więc wystarczającą podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie przyczyn takiego stanu. Tym samym organ stwierdził, że nie uchylił zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazu usunięcia toksycznych materiałów, mimo, że w podstawie prawnej decyzji powołano przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, które z uwagi na treść art. 93 ust. 2 Konstytucji RP nie mogło stanowić podstawy do orzekania w sprawie. W końcu organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku stwierdzenia występowania materiałów toksycznych w obiektach oświatowych, termin rozpoczęcia ich usuwania nie może być odległy. Termin ustalony w zaskarżonej decyzji jest zdaniem organu zbyt odległy, z uwagi na narażenie dzieci i młodzieży na wdychanie oparów ksylamitu zawierających rakotwórcze związki, mogą też one powodować alergie i inne schorzenia. Tym samym organ wyznaczył wcześniejszy termin usunięcia toksycznych warstw podłogowych. Dyrektor Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w K. złożył na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej naruszenie art. 27 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz naruszenie art. 136 i 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej przyjęte w decyzji stanowisko, że sam fakt pojawienia się nieprzyjemnych zapachów uzasadnia wydanie decyzji nakazującej usunięcie tego stanu stanowi naruszenie art. 136 K.p.a. Odnosząc się do brzmienia tego przepisu stwierdzono, że organ odwoławczy winien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności w zakresie opinii biegłego albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Strona skarżąca nie zgadza się również na określony w zaskarżonej decyzji termin usunięcia substancji toksycznych wskazując, że jego skrócenia dokonano bez jakiegokolwiek szerszego uzasadnienia. Organ pominął również szczególne okoliczności sprawy, jak niemożność wykonania takiego zakresu robót w tak krótkim terminie, łączy się to bowiem z koniecznością zamknięcia szkoły. Zwrócono również uwagę na aspekt finansowy tj. konieczność uzyskania środków finansowych na ten cel od organu prowadzącego szkoły, którym jest powiat. Chodzi zatem o wydatkowanie środków publicznych, co z kolei łączy się z koniecznością przeprowadzenia procedury zamówień publicznych. Nadto wydając orzeczenie takiej treści, organ dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. orzekając na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w przedmiotowej sprawie w obu instancjach prowadzone było bez udziału strony postępowania, którym jest organ prowadzący szkołę - w tym przypadku Powiat [...], co wynika z treści skargi. Powyższe znajduje oparcie w treści art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Tym samym brak zawiadomienia Powiatu [...] o wszczęciu postępowania w sprawie, a w konsekwencji tego brak udziału organu prowadzącego szkołę w postępowaniu stanowi naruszenie art. 10 i 28 k.p.a., tj. przepisów dających gwarancją udziału w postępowaniu podmiotom, których interesu prawnego postępowanie dotyczy. Takie naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stanowi wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłankę uchylenia decyzji. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, a wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą stanowi przesłankę warunkującą trafne zastosowanie przepisu prawa. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe prowadzone w przedmiotowej sprawie już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji było obarczone wadami. Organ pierwszej instancji oparł swoje twierdzenie, że w warstwach podłogowych znajduje się ksylamit, a w tym pentachlorofenol, na podstawie przeprowadzonych w dniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. badań organoleptycznych. W Sprawozdaniu z badań nr [...] stwierdzono, że materiały w wykonanych odkrywkach warstw podłogowych budzą zastrzeżenia z punktu widzenia wymogów higieniczno-zdrowotnych. W wynikach tych wskazano na obecność w warstwach podłogowych m.in. papy smołowej i ksylamitu, nie stwierdzono jednak wprost, że zawiera on pentachlorofenol. Należy w tym miejscu zauważyć, że w ocenie Sądu badanie organoleptyczne, a więc polegające na sprawdzeniu właściwości badanego obiektu jedynie za pomocą zmysłów człowieka, nie było w tym przypadku wystarczające. Zdaniem składu orzekającego ustalenie przyczyn przykrych zapachów wymaga przeprowadzenia badań laboratoryjnych próbek pobranych z warstw podłogowych lub powietrza, w celu identyfikacji i ilościowego określenia rodzaju substancji odpowiedzialnych za zanieczyszczenie powietrza. Organ może też rozważyć możliwość zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii, co strona skarżąca podnosiła w skardze. W myśl bowiem art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, CH Beck, s.411). Taka sytuacja ma miejsce właśnie przedmiotowej sprawie, bowiem dokonanie ustaleń mających na celu identyfikację i ilościowe określenie rodzaju substancji odpowiedzialnych za zanieczyszczenie powietrza w pomieszczeniach szkoły przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy. Wskazać należy, że dopiero po prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy można dokonać prawidłowej subsumcji podstawy prawnej, a potem wyprowadzić rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi ( M.P. Nr 19, poz. 231). W ocenie organu odwoławczego zarządzenie to, z uwagi na treść przepisów Konstytucji RP, nie obowiązuje. Przyjmując takie stanowisko w tej kwestii organ nie zwrócił jednak uwagi na treść art. 78 w związku z art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 120, poz. 1268). Art. 78 stanowi, że akty prawne wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienionych tą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie przedmiotowej ustawy. Z kolei na mocy art. 53 pkt 2 ustawy zmieniono art. 11 Prawa budowlanego, który zawierał upoważnienie do wydania przedmiotowego zarządzenia. W tym stanie rzeczy organ orzekający ponownie w sprawie winien rozważyć, czy w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 marca 1996 r. nadal obowiązuje. Sąd stwierdził nadto, że orzekając w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przepisie tym wprowadzono instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa strony postępowania administracyjnego. Istotą tej instytucji jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ nie może zatem wydać rozstrzygnięcia, które byłoby mniej korzystne od orzeczenia organu pierwszej instancji, chyba że powołując się na treść powołanego przepisu uzasadni naruszenie zakazu tym, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. ( wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 71). W doktrynie wskazuje się, że organ "powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją." ( tak A. Wróbel w Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 825). W zaskarżonej do sądu decyzji organ drugiej instancji nie odnosi się do tej kwestii, wskazując, że terminu usunięcia warstw podłogowych ustalony w decyzji organu pierwszej instancji jest zbyt odległy, z uwagi na narażenie dzieci i młodzieży na wdychanie oparów ksylamitu, co wskazanych wyżej wymogów odejścia od zakazu reformationis in peius nie spełnia. Na koniec odnosząc się do sentencji zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części i w tej części orzekł merytorycznie, jednocześnie nie wypowiedział się co do pozostałej części decyzji, która także została zaskarżona. Wprawdzie z faktu ustalenia w zaskarżonej decyzji innego terminu usunięcia nieprawidłowości można wysnuć wniosek, że co do zasady organ podziela stanowisko organu pierwszej instancji (potwierdza to również treść uzasadnienia decyzji), to jednak, w ocenie Sądu nie powinno być, tak że rozstrzygnięcia organu administracji publicznej strona musi doszukiwać się w uzasadnieniu decyzji, winno ono bowiem wynikać w sposób nie budzący wątpliwości z sentencji. Taki wniosek Sąd wywiódł z analizy treści art. 138 k.p.a. określającego rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, jak również z art. 107 k.p.a., gdzie ustawodawca wyraźnie zróżnicował rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.