III SA/Gd 481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. T. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia 24 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę. Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia 24 marca 2015 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [....] z dnia 29 grudnia 2014 r. (nr [...]) o obniżeniu A. T. (dalej jako: "strona", "skarżąca") dodatku służbowego o 40 % od 1 lutego 2015 r. w zakresie daty obniżenia dodatku określając jednocześnie nowy termin, tj. od 1 maja 2015 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał go w mocy. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 29 grudnia 2014 r. (nr [...]) na podstawie art. 6f oraz art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 8 ust. 8 pkt 2 i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie" - obniżył sierżantowi sztabowemu A. T. od 1 lutego 2015 r. dodatek służbowy do kwoty 162 zł miesięcznie, co stanowi 40 % otrzymywanej stawki dodatku służbowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że rozkazem personalnym z dnia 5 maja 2014 r. (nr [...]) Komendanta Powiatowego Policji w [...] skarżąca została z urzędu oddelegowana z Posterunku Policji w [...] do czasowego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i powierzono jej pełnienie obowiązków referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, z dotychczasowym uposażeniem i dodatkiem służbowym. W dniu 18 czerwca 2014 r. została sporządzona opinia służbowa za okres od 28 czerwca 2013 r. do 5 maja 2014 r. W przedmiotowej opinii w kategorii Realizacja zadań i czynności w pkt 4 planowanie i organizowanie pracy, strona została oceniona przez przełożonego - kierownika Posterunku Policji w [...] na poziomie "2", natomiast w kategorii Kompetencje ogólne w pkt 2 - umiejętność współpracy, pkt 3 - kultura osobista na poziomie "1", pkt 4 - dyspozycyjność na poziomie "2". We wnioskach końcowych stwierdzono nie wywiązywanie się z obowiązków służbowych. Strona nie zgodziła się z powyższą opinią i złożyła odwołanie do Komendanta Powiatowego Policji w [...], który decyzją nr [...] z dnia 28 lipca 2014 r., powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z prac komisji, zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, uchylił zaskarżoną opinię i polecił wydanie nowej z uwzględnieniem wniosków komisji. W dniu 11 września 2014 r. została sporządzona nowa opinia, zgodnie z która w kategorii Realizacja zadań i czynności poziom oceny pozostał bez zmian, natomiast w kategorii Kompetencje ogólne pkt 2 - umiejętność współpracy na tym samym poziomie, pkt 3 - kultura osobista została oceniona na "2", pkt 4 - dyspozycyjność została oceniona na "3". W pozostałym zakresie opinia nie uległa zmianie. Od nowej opinii strona ponownie złożyła odwołanie. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia 16 września 2014 r. powołał ponownie komisję do zbadania zaskarżanej opinii. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z prac komisji powołanej w powyższym celu, w dniu 8 października 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował stronę, że zaskarżona przez nią opinia służbowa z dnia 11 września 2014 r. została utrzymana w mocy i jako ostateczna włączona do akt osobowych. W dniu 20 października 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał rozkaz personalny (nr [...]), w którym z dniem 1 listopada 2014 r. obniżył skarżącej dodatek służbowy o 40%, do kwoty 162 zł miesięcznie, co stanowi 40 % otrzymywanej stawki dodatku. Na skutek odwołania strony od ww. rozkazu Komendant Wojewódzki Policji w [...] - rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym - wydał rozkaz personalny (nr [...]) z dnia 8 grudnia 2014 r. uchylający w całości rozkaz personalny (nr [...]) z dnia 20 października 2014 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, w rozkazie personalnym z dnia 29 grudnia 2014 r. (nr [...]), podkreślił, że zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 2 i § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, skarżącej prawidłowo obniżono dodatek służbowy. Dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonych w opinii służbowej. Zdaniem organu kwota obniżenia 40% jest adekwatna do wydanej opinii służbowej. Analiza przebiegu służby skarżącej za dany okres potwierdziły stawiane jej zarzuty. Strona nie wyróżniała się w służbie, nie osiągała wyników za które mogłaby zostać nagrodzona. Wyjątkiem był rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 12 lipca 2013 r. (nr [...]), w którym została wyróżniona nagrodą pieniężną w wysokości 400 zł. Ponadto w dniu 6 maja 2014 r. wszczęto postępowanie przeciwko skarżącej w sprawie nieetycznego zachowania. Negatywna ocena sposobu wywiązywania się przez skarżącą z obowiązków, realizacji zadań i czynności służbowych powodująca obniżenie dodatku służbowego policjanta, znalazła odzwierciedlenie w opinii służbowej sporządzonej przez właściwego przełożonego. Dodatek służbowy ma charakter motywacyjny i uznaniowy oraz zależy m.in. od osobistego zaangażowania funkcjonariusza. W konsekwencji organ obniżył dodatek służbowy o 40 %. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniosła A. T. W odwołaniu podniosła, że negatywna opinia służbowa jest wynikiem tego, że sporządzona została przez kierownika Posterunku Policji w [...] st. asp. A. P., który dopuszczał się wobec skarżącej mobbingu i molestowania seksualnego. Co do kwestii postępowania wszczętego w dniu 6 maja 2014 r. strona zwróciła uwagę, że zostało ono wszczęte po okresie, za który wystawiona została przedmiotowa opinia. Ponadto podniosła, że jest funkcjonariuszem policji od 28 czerwca 2006 r. i do momentu zgłoszenia mobbingu i molestowania seksualnego nie miała żadnych postępowań. Ostatnią premię, o której mowa w rozkazie, otrzymała na wniosek poprzedniego kierownika PP w [...]. Wobec niemożliwości udokumentowania wyników zwróciła się o przeanalizowanie rejestrów m.in. rejestru do spraw wykroczeń i rejestru mandatów, gdyż dopiero wtedy będzie można stwierdzić że wyniki za okres służby zostały wnikliwie przeanalizowane. Mimo bardzo dobrych wyników osiąganych na służbie była pomijana przy awansach i premiach, co stanowi jawne potwierdzenie stosowania wobec niej mobbingu i dyskryminacji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 24 marca 2015 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego ustalając nową datę na dzień 1 maja 2015 r. W pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymano w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że opinia służbowa za okres od 28 czerwca 2013 r. do 5 maja 2014 r. wydana przez kierownika Posterunku Policji w [...] zgodnie z przepisami prawa, była poddana analizie przez komisję do tego celu powołaną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...]. W skład komisji weszły cztery osoby: zastępca naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w [...], p.o. z-ca naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w [...], członek Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KPP w [...] oraz kierownik Kancelarii Tajnej KPP w [...]. W takim przypadku, zdaniem organu odwoławczego, nie można zarzucić stronniczości przy podejmowaniu decyzji. Zgodnie z protokołem oraz sprawozdaniem komisja dokonała rozpytania policjantów i pracownika Posterunku Policji w [...], większość z nich potwierdziła, okoliczności związane z brakiem tolerowania przez skarżącą A. P. jako kierownika, co przejawiało się lekceważącym podejściem strony do przełożonego i nie wykonywaniem jego poleceń. Inną okolicznością było negatywne podejście skarżącej do petentów. Organ podniósł, że dokonując analizy karty efektywności skarżącej w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r., oceniono, że w okresie opiniowania wykazała ona słabą efektywność. Na taką ocenę miały między innymi wpływ osiągane wyniki, tj. prowadzenie postępowania wyjaśniające w sprawach o wykroczenia w ilości 15 postępowań miesięcznie; w służbie patrolowo- interwencyjnej skarżąca średnio w miesiącu przebywała 2-3 razy (powyżej 4 godzin); legitymowanie od 2 do 20 osób podczas służb zewnętrznych, przeprowadzenie ogółem od 2 do 20 interwencji, nakładanie mandatów karnych od 0 do 4. Zauważono również, że efektywność w działaniach zewnętrznych policjantki wzrastała w okresach poprzedzających wnioskowanie o zgodę na dodatkowe zarobkowanie. Wówczas, efektywność skarżącej znacząco wzrastała, po czym, w momencie otrzymania zgody, znowu spadała. Przed ubieganiem się o zgodę na dodatkowe zarobkowanie: średnio w miesiącu przebywała w rejonie 7 razy (powyżej 4 godzin), legitymowała 40 osób, przeprowadziła 40 interwencji, wystawiła 20 mandatów karnych (w związku z ujawnionym wykroczeniem). Odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących problemu mobbingu i molestowania przez bezpośredniego przełożonego, organ wyjaśnił, że organ I instancji polecił wszcząć czynności wyjaśniające, w wyniku czego materiały z przeprowadzonych czynności zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej w K., która w dniu 4 sierpnia 2014 r. odmówiła wszczęcia śledztwa w sprawie. Ponadto organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa, z której wynika, że w dniu 9 maja 2014 r. w ramach systemu wczesnej interwencji przeprowadzono rozmowę ze skarżącą, podczas której poruszono m.in. problem podporządkowania się poleceniom przełożonych. Pouczono skarżącą o możliwości złożenia stosownego raportu do Komendanta Powiatowego Policji w [...] lub zawiadomienia do prokuratury. Skarżącej zaproponowano również pomoc ze strony psychologa policyjnego. Po raz kolejny o możliwości złożenia zarzutów odnośnie zachowania przełożonego (zgodnie z procedurą wynikającą z decyzji nr [...] z 9 lipca 2014 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego "Zasad przeciwdziałania dyskryminacji i mobbingowi"), przypomniano skarżącej podczas rozmowy w dniu 22 października 2014 r. Skarżąca nie złożyła żadnego raportu w tym zakresie. W trakcie tych dwóch rozmów poruszono również temat nieetycznego zachowania w stosunku do bezpośredniego przełożonego - nagrywanie rozmów i przekazywanie ich treści innym policjantom, niewłaściwego nadzoru nad doprowadzonym do Zakładu Karnego oraz nieetycznego zachowania w jednostce Policji, tj. umieszczanie wyroku sądowego w indywidualnej sprawie w miejscu ogólnie dostępnym oraz konflikt pomiędzy policjantką a przełożonym. Ponadto organ zwrócił również uwagę, że postanowieniem nr [...] z dnia 17 listopada 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej za niedopełnienia obowiązków służbowych wynikających z przepisów Zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie metod i form wykonywania przez policjantów konwojów i doprowadzeń (Dz. Urz. KGP z 2009 r., nr 6 poz. 29), a postanowieniem nr [...] z dnia 25 lutego 2015 r. wszcząć postępowanie dyscyplinarne za dopuszczenia się przez skarżącą przewinienia polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, w ten sposób, że w okresie poprzedzającym zatrzymanie, tj. 24 listopada 2014 r. utrzymywała kontakty towarzyskie z podejrzanym o handel narkotykami, a następnie wykorzystała do celów prywatnych informację o zatrzymaniu oraz przedstawiając się jako policjantka przeprowadziła rozmowy telefoniczne z matką zatrzymanego oraz pracownikami w celu zorganizowania zatrzymanemu pełnomocnika prawnego. Prowadzone były również czynności w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącej o to, że w dniu 26 listopada 2014 r. wykonywała czynności niezwiązane z obowiązkami służbowymi podczas służby, realizując w tym czasie czynności związane z działalnością jako konsultantka firmy "[...]". Zarzut dotyczy wykonywania tych czynności w okresie od 1 lipca 2014 r. do co najmniej 9 marca 2015 r. A. T. zaskarżyła opisany wyżej rozkaz personalny organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 24 § 3, art. 35 § 1 i 3, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. oraz art. 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że prokuratura Rejonowa w [...] co prawda odmówiła wszczęcia postępowania, jednakże wniesione przez nią zażalenie okazało się skuteczne i Sąd Rejonowy w [...] przekazał sprawę mobbingu i molestowania seksualnego do dalszego prowadzenia Prokuraturze Rejonowej. Organom zarzuciła, że nie zostało przeprowadzone szczegółowe postępowanie wyjaśniające, które w sposób bezstronny pozwoliłyby ustalić stan faktyczny sprawy, za wyjątkiem rozpytania policjantów podwładnych bezpośredniego przełożonego. Nie został natomiast przeanalizowany raport mandatów, rejestr prowadzonych przez skarżącą postępowań w sprawach o wykroczenia, rejestr wniosków o ukaranie, tym bardziej, że zdaniem skarżącej prowadzenie wykroczeń było głównym jej zajęciem. Zaś powoływanie się przez organ na okoliczności, które miały miejsce po okresie objętym opiniowaniem, a wpływające na obniżenie dodatku służbowego, świadczą tylko o braku obiektywizmu. Skarżąca wskazała, że żaden przepis regulujący procedurę opiniowania policjanta nie przewiduje konieczności odsunięcia od opiniowania osoby skonfliktowanej z opiniowanym, ale wynika to wprost z przepisu ar. 24 § 3 k.p.a., tym bardziej w sytuacji jawnego konfliktu z opiniującym. W ocenie skarżącej, porównanie pracy wykonanej przez skarżącą w stosunku do pozostałych policjantów zatrudnionych w [...] pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie jaką ilość pracy wykonał każdy z policjantów tej jednostki i tym samym będzie podstawą wydania rzetelnej oceny co do jej osoby. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd przeprowadził z urzędu dowód z akt osobowych skarżącej oraz z akt Prokuratury Rejonowej w [...] [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga nie podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja - rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 24 marca 2015 r., (nr [...]) uchylający rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 29 grudnia 2014 r., (nr [...]) o obniżeniu dodatku służbowego o 40 % od dnia 1 lutego 2015 r. - w zakresie daty obniżenia dodatku, określający jednocześnie nowy termin, tj. od dnia 1 maja 2015 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymujący przedmiotowy rozkaz personalny w mocy. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (czyli kierowniczych i samodzielnych stanowiskach) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Stosownie do art. 104 ust. 6 ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Wydane na podstawie ww. delegacji ustawowej przywołane wyżej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. uzależnia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, zaś przepisy § 8 ust. 5-8 (dotyczące dodatku funkcyjnego) stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6, określającego sytuacje, w których cofa się dodatek służbowy. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia mającego odpowiednie zastosowanie do dodatku służbowego, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonych w opinii służbowej. Mając na uwadze powołane przepisy należy stwierdzić, że decyzja - rozkaz personalny obniżająca dodatek służbowy jest tzw. "decyzją związaną", na co wskazuje redakcja § 9 ust. 5 rozporządzenia i użyty zwrot: "dodatek służbowy podlega obniżeniu". Organ zobowiązany jest zatem do takiego działania w każdym "szczególnie uzasadnionym przypadku". Takim właśnie zwrotem posługuje się prawodawca w § 9 ust. 5 rozporządzenia, lecz - co należy podkreślić - jednocześnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów § 8 ust. 5 - 8 rozporządzenia, co oznacza, że określone w tych przepisach zasady i wskazane przypadki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia i podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W tym kontekście jako "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, tak więc m.in. przypadek niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej (§ 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia). Należy bowiem przyjąć, że skoro prawodawca warunkuje (uzależnia) obniżenie dodatku służbowego w granicach określonej wysokości w przypadkach wymienionych w § 8 ust. 8 pkt 1-3 rozporządzenia, to tym samym należy przyjąć, że każdy z tych przypadków traktuje, jako okoliczność stanowiącą podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku. Innymi słowy, każda określona w ww. przepisie rozporządzenia sytuacja stanowi niejako przypadek kwalifikowany (nazwany) stanowiący podstawę do obniżenia dodatku służbowego, zaś klauzula generalna, jaką prawodawca posłużył się w § 9 ust. 5 zd. 1 rozporządzenia ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach") oznacza, że podstawą do wydania decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego mogą być również inne (niekwalifikowane) przypadki związane z nienależytym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych (art. 104 ust. 3 ustawy). W niniejszej sprawie obniżenie skarżącej dodatku służbowego nastąpiło w związku niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej stosownie do unormowania w § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia. W dniu 18 czerwca 2014 r. Kierownik Posterunku Policji w [...] (zwany dalej: "opiniującym") z uwagi na przeniesienie skarżącej do Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w [...] sporządził opinię służbową za okres od dnia 28 czerwca 2013 r. do dnia 5 maja 2014 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że opinia służbowa nie może być przedmiotem samodzielnego zaskarżenia (por. uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/11 i sygn. akt I OPS 3/11 dotyczące służby więziennej i ABW, to jednak z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii mają zastosowanie do pozostałych służb mundurowych). Nie oznacza to jednak, że w sprawie, w której przedmiotem jest obniżenie dodatku służbowego kontrola sądowa powinna ograniczać się tylko do faktu stwierdzenia istnienia opinii służbowej. Tu należy wskazać, że regulacja prawna dotycząca okresowego opiniowania Policjantów została zawarta w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 883), które określa m.in. szczegółowe zasady i tryb okresowego opiniowania służbowego policjantów. Określone przez ustawodawcę w rozporządzeniu zasady i tryb opiniowania mają na celu zapewnienie wydania obiektywnej i sprawiedliwej opinii, zwłaszcza tryb odwoławczy, przewidujący powołanie komisji, która bada zaskarżoną opinię i sporządza sprawozdanie. Instrumenty te służą również zapewnieniu bezstronności przy opiniowaniu funkcjonariusza. I tak, przepis § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 14 dni od dnia wpływu odwołania wraz z materiałami, o których mowa w ust. 2 powołuje komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W skład komisji nie może wchodzić przełożony, który wydał opinię, od której wniesiono odwołanie lub uczestniczył w jej wydawaniu (§ 7 ust. 3 ww. rozporządzenia). Komisja, o której mowa w ust. 3, sporządza sprawozdanie zakończone wnioskiem o uwzględnienie odwołania albo o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii wraz z uzasadnieniem wniosku. Przełożony właściwy do rozpoznania odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię, 2) uchyla zaskarżoną opinię i poleca wydanie nowej opinii, wskazując jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy jej wydawaniu. Przepisy rozporządzenia nie przewidują doręczania sprawozdania sporządzonego przez komisję opiniowanemu. Skarżąca nie zgodziła się z otrzymaną ww. opinią i złożyła odwołanie do Komendanta Powiatowego Policji w [...], który powołał do zbadania zaskarżonej opinii komisję. W skład komisji weszły cztery osoby: zastępca naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w [...], p.o. z-ca naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w [...], członek Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KPP w [...] oraz kierownik Kancelarii Tajnej KPP w [...] (okoliczność poza sporem). Komisja zapoznała się z dokumentacją, poddała weryfikacji zasadność ocen wystawionych przez opiniującego oraz przeprowadziła postępowanie wyjaśniające dokonując rozpytania funkcjonariuszy i pracownika cywilnego z posterunku KPP w [...] (sześć osób), a także opiniującego i skarżącą (vide: protokół z dnia 30-31 lipca 2014 r. w aktach administracyjnych). Komisja sporządziła sprawozdanie ze swoich prac w dniu 19 sierpnia 2014 r., z którego wynika m.in., że po zapoznaniu się z materiałami postępowania oraz po wysłuchaniu pracowników KPP w [...], a także opiniującego i skarżącej, komisja uznała, że w opiniowanym okresie, skarżąca faktycznie nie wywiązywała się prawidłowo z nałożonych obowiązków służbowych, w szczególności dotyczyło to pracy w zespole. Praktycznie przez wszystkich rozpytywanych (współpracowników) postrzegana była jako "osoba stawiająca własny interes ponad interes tak małego zespołu jakim jest Posterunek Policji w [...]", mająca trudności w planowaniu własnej pracy oraz jako osoba z częstymi wahaniami nastroju. Komisja nie zgodziła się z tylko z dwoma ocenami opiniującego, tj. z oceną dotyczącą dyspozycyjności oraz oceną dotyczącą kultury osobistej. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z prac komisji, Komendant Powiatowy Policji w [...], uchylił zaskarżoną opinię i polecił wydanie nowej z uwzględnieniem wniosków komisji zawartych w sprawozdaniu z prac. W związku z powyższym, w dniu 11 września 2014 r. została sporządzona nowa opinia służbowa, która w kategorii Realizacja zadań i czynności poziom oceny pozostał bez zmian, natomiast w kategorii Kompetencje ogólne pkt 2 - umiejętność współpracy na tym samym poziomie, zaś pkt 3 - kultura osobista została zmieniona i oceniona na "2", pkt 4 - dyspozycyjność została również zmieniona i oceniona na "3". W pozostałym zakresie opinia pozostała bez zmian. Od powyższej opinii skarżąca wniosła odwołanie (raport) z dnia 11 września 2014 r. (o takiej samej treści jak poprzedni raport z dnia 11 lipca 2014 r.). Została ponownie powołana przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] komisja do zbadania zaskarżonej opinii. Komisja zapoznała się z materiałami postępowania, a w dniu 8 października 2014 r. sporządziła sprawozdanie. Nie dokonano ponownego rozpytania, gdyż jak wskazano w treści sprawozdania, czynności te zostały zrealizowane, natomiast skarżąca po zapoznaniu się z materiałami nie wniosła żadnych merytorycznych wniosków oraz zastrzeżeń, co do poprzednio wykonanych czynności. Komisja w sporządzonym sprawozdaniu wniosła o nie uwzględnienie odwołania (vide: sprawozdanie dnia 19 sierpnia 2014 r. i 8 października 2014 r. w aktach administracyjnych). Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z dnia 8 października 2014 r. powołanej w celu zbadania zaskarżonej przez stronę opinii służbowej z dnia 11 września 2014 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu 8 października 2014 r. utrzymał w mocy opinię. Bezspornym było w sprawie, że opinia służbowa skarżącej stała się ostateczna i została włączona do jej akt osobowych. Opinia staje się ostateczna w przypadku, gdy nie zostanie od niej wniesione odwołanie, jak i w przypadku, gdy po rozpoznaniu odwołania zostanie podjęte rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii (co też mało miejsce w niniejszej sprawie). Przedmiotowa opinia służbowa odpowiada wymogom formalnym oraz znajduje odzwierciedlenie w materiale zgromadzonym w sprawie. Można tu zauważyć, że w aktach administracyjnych znajdują się notatki służbowe odnoszące się do opiniowanego okresu, w tym m.in. dotyczące odmowy wykonania przez skarżącą polecenia służbowego zdania do depozytu broni służbowej. Ponadto, co ważne, opinia służbowa skarżącej została zbadana przez powołaną w tym celu komisję, składającą się z czterech osób. W okolicznościach niniejszej sprawy, przełożony dwukrotnie powoływał komisję do zbadania opinii służbowej, komisja zaś sporządziła nie tylko sprawozdania, ale również przeprowadziła postępowanie wyjaśniające. Opinia podlegała zatem ocenie osób wchodzących w skład niezależnej komisji, jak też była przedmiotem rozpoznania przełożonego rozpatrującego odwołanie skarżącej. W zaistniałej sytuacji trudno mówić o braku obiektywizmu czy stronniczości opinii, które mają wynikać zdaniem skarżącej z faktu jej sporządzenia przez osobę pozostającą z nią w konflikcie. Osobiste poczucie krzywdy czy niesprawiedliwości, na które powołuje się skarżąca, nie są i nie mogą, być podstawą do podważenia opinii. W związku z tym trzeba zauważyć, że skarżąca w odwołaniach od opinii (vide: treść raportu z dnia 11 września 2014 r. oraz treść raportu z dnia 11 lipca 2014 r.) nie zgłaszała jakichkolwiek wniosków, np. o wyłącznie czy dowodowych. Podobnie podczas rozpytania jej dokonanego przez komisję w dniu 31 lipca 2014 r. W sprawozdaniu Komisji z dnia 8 października 2014 r., jednoznacznie wskazano, że skarżąca po zapoznaniu się z materiałami nie wniosła żadnych merytorycznych wniosków czy też zastrzeżeń (vide: protokół z dnia 30-31 lipca 2014 r. i sprawozdanie z dnia 8 października 2014 r. w aktach administracyjnych). Odmienne twierdzenie skarżącej musi więc nasuwać wątpliwości. Zarówno w odwołaniu z dnia 11 września 2014 r., tak samo jak w odwołaniu z dnia 11 lipca 2014 r. skarżąca podniosła, że opinia jest niesprawiedliwa, krzywdząca i nieobiektywna oraz jest skutkiem konfliktu istniejącego z wydającym opinię. Nie powoływała się natomiast na inne okoliczności, w tym na fakt mobbingu czy molestowania seksualnego ze strony przełożonego. Odnośnie tej ostatniej okoliczności, to na skutek złożenia zażalenia na odmowę wszczęcia śledztwa przez Prokuraturę Rejonową w [...], zostało ono wszczęte i prawomocnym postanowieniem Prokuratura Rejonowa w [...] z dnia 6 lipca 2015 r. w sprawie [...] umorzyła postępowanie w sprawie przekroczenia uprawnień przez kierownika Posterunku Policji w [...] wobec skarżącej. W uzasadnieniu m.in. wskazano, że skarżąca nie chce złożyć zeznań ani uczestniczyć w toczącym się postępowaniu, zaś zeznania przesłuchanych świadków nie dają podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa (vide: prawomocne postanowienie w załączonych aktach Prokuratury Rejonowej w [...]). Tym samym brak jest możliwości potwierdzenia stanowiska reprezentowanego przez skarżącą w tym zakresie. Można tu nadmienić, że w odwołaniu od rozkazu personalnego obniżającego dodatek służbowy skarżąca podnosiła, że oddelegowanie z KPP w [...] do KPP w [...] nastąpiło w związku z zgłaszaniem mobbingu i molestowania seksualnego, zaś wydanie negatywnej opinii było wynikiem zemsty. Niemniej skarżąca znacznie wcześniej starała się o przeniesienie do KPP w [...]. W załączonych aktach osobowych znajduje się wniosek (raport) skarżącej z dnia 1 października 2012 r., skierowany do poprzedniego kierownika KPP w [...], w który domagała się przeniesienia do KPP w [...] motywując swój wniosek uwarunkowaniami zdrowotnymi (vide: przedmiotowy wniosek skarżącej w aktach osobowych). Analiza wniesionej skargi i jej uzasadnienia wskazuje, że de facto zmierza ona do merytorycznego podważenia opinii służbowej (jako nieobiektywnej i stronniczej). Skarżąca wskazuje na konieczność odsunięcia (wyłączenia) od sporządzania opinii osoby skonfliktowanej z opiniowanym oraz na brak szczegółowego postępowania wyjaśniającego, gdyby bowiem postępowanie zostało przeprowadzone rzetelnie, to zdaniem skarżącej, inny byłyby wynik opinii. Stanowiska tego nie można jednak podzielić w świetle poczynionych powyżej rozważań. Ponadto, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2700/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl). - "oczywistym zatem jest, że Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie był uprawniony do merytorycznej oceny zasadności opinii służbowej, gdyż kontrola takiego aktu wykraczałaby poza granice sprawy sądowo-administracyjnej, wyznaczone przedmiotem zaskarżonego rozkazu personalnego dotyczącym dodatku służbowego". Pogląd ten należy w pełni podzielić. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do merytorycznej oceny treści opinii służbowej. Skoro zatem w ostatecznej opinii służbowej stwierdzono, że skarżąca nie wywiązuje się z obowiązków służbowych, to wobec wyczerpania dyspozycji § 8 ust. 8 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., obligowało to organ do obniżenia dodatku służbowego (§ 8 ust. 8 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia). Rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego ma charakter decyzji administracyjnej związanej, zaś uznaniowość organu przejawia się tu tylko w określeniu wysokości obniżenia tego dodatku, i to w granicach stawek oznaczonych w ww. rozporządzeniu, tj. od 20 do 50%. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 24 marca 2015 r. (nr [...]) utrzymał rozkaz personalny organu niższej instancji z dnia 29 grudnia 2014 r. (nr [...]) w zakresie wysokości obniżeniu dodatku służbowego o 40 %, tj. do kwoty 162 zł. Poza sporem było, że skarżącej przysługiwał dodatek służbowy w wysokości 270 zł. W oparciu o rozkaz personalny organu I instancji utrzymany w mocy zaskarżonym rozkazem dodatek ten obniżony został o 108 zł. Obniżenie nastąpiło zatem o 40%, a więc w dopuszczalnych granicach (§ 8 ust. 8 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia). Kontrolując zaskarżone rozkazy w zakresie zasadności obniżenia dodatku służbowego o 40%, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca przewidział w ramach uznania organu możliwość obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20 do 50%. Zatem obniżenie nie przekroczyło dopuszczalnego maksymalnego progu. Organy obu instancji w uzasadnieniu wskazały na okoliczności, którymi się kierowały obniżając o 40 % skarżącej dodatek służbowy. Przy czym, organ odwoławczy wskazał nie tylko na negatywną opinię służbową, ale również na dotychczasową postawę w trakcie realizacji zadań służbowych, osiągane wyniki w służbie i lekceważące podejście do poleceń przełożonego. W uzasadnieniu organu odwoławczego podniesiono również, że z analizy kart efektywności pracy skarżącej za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r., wynika, że okresie opiniowania wykazała słabą efektywność. Na taką ocenę miały między innymi wpływ osiągane wyniki, tj. prowadzenie postępowania wyjaśniające w sprawach o wykroczenia w ilości 15 postępowań miesięcznie; w służbie patrolowo - interwencyjnej skarżąca średnio w miesiącu przebywała 2-3 razy (powyżej 4 godzin); legitymowanie od 2 do 20 osób podczas służb zewnętrznych, przeprowadzenie ogółem od 2 do 20 interwencji, nakładanie mandatów karnych od 0 do 4. Niewątpliwie więc organ odniósł się do wyników osiąganych przez skarżącą w okresie opiniowanym. Przy czym zauważono również, że efektywność w działaniach zewnętrznych policjantki wzrastała w okresach poprzedzających wnioskowanie o zgodę na dodatkowe zarobkowanie. Wówczas, efektywność skarżącej znacząco wzrastała, po czym, w momencie otrzymania zgody, znowu spadała. Przed ubieganiem się o zgodę na dodatkowe zarobkowanie: średnio w miesiącu przebywała w rejonie 7 razy (powyżej 4 godzin), legitymowała 40 osób, przeprowadziła 40 interwencji, wystawiła 20 mandatów karnych (w związku z ujawnionym wykroczeniem). Trzeba tu zaznaczyć, że bezspornym było w sprawie, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Jak wynika z akt osobowych w dniu 28 stycznia 2013 r. skarżąca wniosła o wyrażenie zgody (i taką otrzymała) na założenie własnej działalności, która miała polegać na sprzedaży bezpośredniej kosmetyków firmy "[...]", a także na budowaniu sieci sprzedażowej. W aktach administracyjnych znajdują się karty efektywności pracy skarżącej obejmujące sporny okres. Jak wyjaśniła skarżąca na rozprawie sądowej w dniu 29 października 2015 r. dane z kart i z rejestrów mogą się tylko nieznacznie różnić (vide: protokół rozprawy w aktach sądowych). Obniżenie dodatku nie nastąpiło w maksymalnej wysokości, a przedstawiona przez organy argumentacja skonfrontowana ze zgromadzonym materiałem dowodowym w stopniu dostatecznym uzasadnia słuszność wydanego przez organy rozstrzygnięcia o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego o 40%. W ocenie Sądu, organy w sposób wystarczający i przekonujący uzasadniły ustalenie wysokości stawki obniżenia skarżącej dodatku służbowego. Należy mieć również na uwadze wychowawcze działanie zastosowanej dolegliwości, mające skutkować wyeliminowaniem w przyszłości negatywnej postawy w służbie i możliwość oddziaływania na innych funkcjonariuszy. Jak już podniesiono istotną okolicznością z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego jest ostateczna opinia służbowa stwierdzająca niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, którą organy były związane. Fakt, że ostatnia opinia skarżącej była pozytywna nie może mieć rozstrzygającego znaczenia, gdyż odnosi się ona do poprzedniego okresu opiniowania (nie objętego kontrolą). Zgodnie z cyt. wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i w jej granicach może też stosować środki przewidziane ustawą (art. 135 p.p.s.a.). Granice sprawy, której dotyczy rozpoznawana obecnie skarga, związane są z rozkazami personalnymi dotyczącymi dodatku służbowego, a organy obu instancji związane zostały treścią pozostającej w obiegu prawnym opinii służbowej z dnia 11 września 2014 r. W konsekwencji więc dokonanych rozważań należy uznać, że bez wpływu na istotę rozstrzygnięcia, pozostają podnoszone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz zarzuty sformułowane na ich tle przywołane w skardze. Rację ma natomiast skarżąca, że uzasadnienie rozkazu personalnego zasadniczo nie powinno poruszać kwestii odnoszących się do innego okresu czas niż okres opiniowania (tj. 28 czerwca 2013 r. - 5 maja 2014 r.), w tym do postępowań dyscyplinarnych wszczętych wobec skarżącej po dniu 5 maja 2014 r. Jak wynika bowiem z uzasadnienia rozkazu organ odwoławczy zwrócił w nim uwagę na okoliczność wszczęcia wobec skarżącej postępowania dyscyplinarnego odpowiednio postanowieniami z dnia 17 listopada 2014 r. i z dnia 25 lutego 2015 r. oraz postawienia w tym zakresie zarzutów (niedopełnienie obowiązków służbowych i nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej), a także podjęcia czynności w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego dotyczącego wykonywania czynności nie związanych z obowiązkami służbowymi i realizowania podczas służby czynności związanych z działalnością w firmie "[...]". Podobnie uczynił, organ I instancji w uzasadnieniu rozkazu odniósł się do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie nieetycznego zachowania się w dniu 6 maja 2014 r. Jednak uchybienia te, pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy zwłaszcza, że organ odwoławczy jednoznacznie wskazał okoliczności, które wziął pod uwagę przy określeniu stawki obniżenia dodatku służbowego. Wyjaśnić tu należy, że wadliwość uzasadnienia rozkazu (decyzji) kwalifikować należy do naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy tu podkreślić, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (nie mogą to być hipotetyczne twierdzenia strony). Skarżąca istnienia takiego wpływu nie wykazała. W ocenie Sądu, również materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w przedmiotowej sprawie. Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych rozkazów personalnych. W konsekwencji przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.