III SA/Gd 481/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Asystent sędziego Marzena Cybulska – Kulesza po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2021 r. nr (...) 3. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.S. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga M.S. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2021 r. nr (...), mocą której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2019 r. nr (...) w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 71.253 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 2019 r. nr (...) w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 71.253 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi została doręczona skarżącemu w dniu 9 stycznia 2020 r. Skarżący nie wniósł od tej decyzji odwołania. Dnia 4 sierpnia 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym datowany na dzień 31 lipca 2020 r. wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji. W treści pisma zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Pismo złożone w dniu 4 sierpnia 2020 r. nie zostało przez pełnomocnika skarżącego podpisane. Na złożonym piśmie widnieje jedynie pieczęć pełnomocnika (strona 8 pisma; k. 3 akt administracyjnych Kolegium). Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2021 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławczego wstrzymało wykonanie decyzji organu pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia 29 marca 2021 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 156 – 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2019 r. nr (...). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiedzionej na powyższą decyzję M.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu poprzez przyjęcie, że umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym stanowi zajęcie pasa drogowego; - art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na istniejącym nośniku reklamowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 40 ust. 12 ustawy sankcjonuje zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego; - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną nie odpowiada przesłance z art. 156 § 1 pkt4 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji ostatecznej; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim instalacji reklamowej (nośnika reklamowego), która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia granic pasa drogowego, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z kolei zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Podstawy uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa zostały określone w treści art. 145 § 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Należy wskazać, że w ramach przyznanej kognicji sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym regulacjami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.) oraz przestrzeganie norm prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wedle opisanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bez badania podniesionych przez skarżącego zarzutów merytorycznych, albowiem zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności. Należy w tym miejscu wskazać, że organ administracji publicznej przystępując do rozpatrzenia wniesionego podania (w realiach sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej) ma obowiązek zbadania, czy spełnia ono wszelkie określone przepisami prawa wymogi formalne. Z treści art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane. Stosownie natomiast do treści art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazane przepisy, co oczywiste, mają zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż uszedł uwadze Kolegium fakt, że wniosek skarżącego M.S. reprezentowanego przez pełnomocnika (radcę prawnego I.Z.) datowany na dzień 31 lipca 2020 r., który wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 4 sierpnia 2020 r., nie został przez pełnomocnika skarżącego podpisany. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika wprost, że na wniosku widnieje jedynie pieczęć pełnomocnika, a pismo nie zawiera podpisu (k. 3 akt administracyjnych organu odwoławczego). W zaistniałej sytuacji należy zatem stwierdzić, że złożony wniosek zawierał brak formalny, który uniemożliwiał nadanie wnioskowi dalszego biegu. Sąd wskazuje, że brak podpisu osoby wnoszącej podanie, jeżeli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, to jest - w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ właściwy rzeczowo w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie, złożony w dniu 4 sierpnia 2020 r. wniosek nie został podpisany przez wnoszącego go pełnomocnika, ani przez samego skarżącego. Kolegium rozpatrzyło jednakże merytorycznie żądania zawarte we wniosku pomimo tego, że jako dotknięty brakiem formalnym, nie mógł wywołać zamierzonych przez skarżącego skutków prawnych. Sąd ma świadomość, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Pierwszy ze sposobów wszczęcia tego postępowania oznacza jego uruchomienie w następstwie dokonania czynności przez legitymowany podmiot. Bezpodstawne potraktowanie niepodpisanego podania jako poprawnego formalnie wniosku, rozpoznanie go, i w konsekwencji wydanie decyzji przez Kolegium oznacza, iż w istocie organ ten działał z urzędu, co w realiach sprawy trudno uznać za dopuszczalne. Oczywistym jest bowiem, że w realiach sprawy dopiero czynność strony (względnie pełnomocnika strony), którą jest wniesienie prawidłowego ze względów formalnych wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (ewentualnie dodatkowo – wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji) powoduje, że organ wyższego stopnia (w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze) może skorzystać z kompetencji, jakie są przewidziane dla tego organu w świetle art. 156 – 159 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że rozpatrzenie przez Kolegium niepodpisanego wniosku (zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji i wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji), bez uprzedniego usunięcia jego braków formalnych i wydanie odpowiednio postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji w dniu 25 stycznia 2021 r. i następnie decyzji merytorycznej należy zakwalifikować jako działanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z uwagi na zaistnienie w sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał za zbyteczne odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd stwierdził, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2021 r. nr (...). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) ma swoją podstawę w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasadzoną od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł ustalony zgodnie z § 2 punkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 punkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zgodnie z art. 1 ust. 1 punkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1923 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.