III SA/Gd 482/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 1 marca 2017 r. Burmistrz Miasta , po rozpatrzeniu wniosku M. N., odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznanego na rzecz K. N., w kwocie 459 zł z odsetkami ustawowymi. Wnioskodawczyni, nie figurująca w ewidencji osób korzystających z pomocy, nie umożliwiła przeprowadzenia z nią wywiadu rodzinnego, wobec czego organ nie był w stanie dokonać oceny jej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że K. N., który zmarł w dniu 23 lipca 2016 r., przyznano przedmiotowy zasiłek decyzją z dnia 20 lipca 2016 r. na okres od 2016-05-01 do 2018-06-30 w kwocie 153,00 zł miesięcznie. Przekazane na konto bankowe świadczenie zostało zrealizowane przez pełnomocnika K. N. – M. N., wobec czego organ wydał wobec niej decyzję o zwrocie nienależnie pobranych kwot. Przychylenie się do wniosku strony spowodowałoby pozostawienie w jej dyspozycji środków, które nienależnie pobrała, co byłoby sprzeczne z interesem społecznym, a udzielenie ulgi w spłacie byłoby uprzywilejowaniem strony wobec innych świadczeniobiorców, będących w trudnej sytuacji materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – rozpoznając skargę M. N. na powyższą decyzję – wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 658/17, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało od organu odwoławczego dokonania oceny i analizy, czy spełniła się lub nie spełniła się ustawowa przesłanka w postaci istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Zdaniem Sądu nie można było pominąć faktu, że w złożonym odwołaniu skarżąca wskazała na konkretne okoliczności, które przemawiają, jej zdaniem, za umorzeniem nienależnie pobranego świadczenia. W odwołaniu podniosła m.in., że w związku ze śmiercią męża pogorszył się jej stan zdrowia (nadal przeżywa jego utratę) i aktualnie musi ponosić koszty leczenia, w tym badań lekarskich i zakupu lekarstw, a także stosować specjalną dietę. Leczenie męża, który zmarł na raka trzustki było kosztowne, wymagało wykupienia lekarstw oraz lekarstw wspomagających , zaś w maju i w czerwcu wiązało się z dowożeniem męża co tydzień na chemioterapię do Elbląga. Wydatki te przełożyły się na budżet i na konieczność zaciągnięcia pożyczki. Strona poniosła również koszty związane z pochówkiem męża. Zdaniem Sądu żadna z tych okoliczności nie była przedmiotem jakiejkolwiek oceny czy analizy dokonanej przez organ odwoławczy. Jeżeli przywołane okoliczności budziły wątpliwości, organ powinien rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 19 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że w związku z wyrokiem sądu wystąpił do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czy okoliczności podnoszone przez stronę przed organem I instancji, a także wskazane w odwołaniu, mogą mieć charakter szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających zastosowanie ulgi z art. 30 ust. 9 ustawy. Odpowiadając na powyższe organ I instancji wyjaśnił, że w jego opinii nie zachodzą w niniejszej sprawie szczególne okoliczności umożliwiające pozytywne załatwienie wniosku. W piśmie tym organ I instancji szczegółowo przeanalizował sytuację materialną i zdrowotną strony, a także załączył wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 22.02.2018 r. Z treści tego wywiadu wynika, że M. N. jest wdową, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje sama w mieszkaniu własnościowym w Malborku o powierzchni 53,30 m2. Jest właścicielem samochodu o wartości około 5000 zł. Nie pracuje zawodowo od trzech lat. Z wykształcenia jest nauczycielką. Z uwagi na wiek ma trudności z podjęciem pracy. Przed śmiercią męża była na jego utrzymaniu, obecnie utrzymuje się z renty rodzinnej w kwocie miesięcznej 2.317,28 zł. Ma problemy zdrowotne związane ze skrzywieniem kręgosłupa, zwyrodnieniem stawów stopy i kolan, problemy z cholesterolem. Na dowód, że nie jest w stanie spłacić wymaganej kwoty złożyła dokumenty potwierdzające jej wydatki. Podała wysokość wydatków na leki , opłaty za gimnastykę korekcyjną, żywność, kosmetyki, środki czystości, eksploatację i ubezpieczenie mieszkania oraz samochodu, opłaty za media, podatku od nieruchomości, ubezpieczenia na życie , telewizję i telefon, pogrzeb w rodzinie, termomodernizację budynku (likwidacja piecyków gazowych i podłączenie do PC- konieczność remontu łazienki), z którego to względu musiała się zapożyczyć u rodziny. W aktach sprawy znajdują się kserokopie rachunków i faktur potwierdzających w/w wydatki. Wynika z nich, że strona ponosi stałe wydatki oraz opłaty jednorazowe. Organ wyjaśnił, że z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że może mieć on zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami mogłaby spowodować następstwa nie dające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Należy ocenić, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy mieści się w ustawowym pojęciu szczególnie uzasadnionych okoliczności, przy czym ocena taka powinna być dokonana z zastosowaniem surowszych kryteriów możliwości wywiązania się przez zobowiązanego z ciążącego na nim obowiązku. Bezsporną okolicznością jest , że wpływ na zaistniałą sytuację miała przede wszystkim ciężka i śmiertelna choroba męża wnioskodawczyni. Kolegium nie podważa tego, że przez cały okres choroby strona zajmowała się mężem, osobiście sprawowała nad nim opiekę i pomagała we wszystkich czynnościach życiowych, co wiązało się z dużymi kosztami na leczenie, leki, odpowiednią przy tej chorobie dietę, dowożeniem męża na chemioterapię i konsultacje. Z tych względów strona nie mogła pracować, była więc na utrzymaniu męża, co jeszcze bardziej obciążało budżet rodziny. Dodatkowo sprawowanie opieki wiązało się nie tylko z nakładami finansowymi, ale przede wszystkim obciążało stronę fizycznie i psychicznie. Śmierć męża jeszcze pogłębiła ten stan, a to z kolei odbiło się na zdrowiu wnioskodawczyni, która zmuszona była także zainwestować we własne zdrowie. Kolegium rozumie i nie podważa tych wszystkich okoliczności, ani tego , że wnioskodawczyni zobowiązana jest oddać pożyczone pieniądze, spożytkowane na leczenie i pogrzeb męża. Zrozumiałe dla Kolegium jest także , że po śmierci męża strona sama boryka się ze wszystkimi codziennymi obowiązkami, i to na niej jedynie spoczywa teraz obowiązek regulowania wszystkich opłat mieszkaniowych i pozostałych kosztów utrzymania. Ponadto jest ona osobą schorowaną, a leczenie i leki oraz dieta wymagają poczynienia nakładów finansowych. Wnioskodawczyni utrzymuje się renty rodzinnej po zmarłym mężu w wysokości 2317,28 zł, a po uregulowaniu miesięcznych należności i zobowiązań pozostaje jej do dyspozycji niecałe 100 zł. Żadnej z tych okoliczności Kolegium nie podważa, rozumiejąc przy tym, że po tak traumatycznych dla wnioskodawczyni przeżyciach jest jej ciężko funkcjonować. Kolegium uznało, że pomimo to nie było podstaw do stwierdzenia szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku. Kwota świadczeń podlegających zwrotowi to 459 zł (plus odsetki ustawowe), co przy miesięcznym dochodzie strony i nawet pomimo dużych miesięcznych kosztów utrzymania nie stanowi kwoty niemożliwej do spłaty. Strona, pomimo złego stanu zdrowia, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, dlatego też nie można w wydatkach na leczenie , leki, czy dietę doszukiwać się szczególnie uzasadnionego przypadku. Ponadto strona nie ma nikogo na utrzymaniu, a sytuacji tej nie zmienia fakt, że dojeżdża ona do córki w Malborku i do schorowanej matki. Niektóre z zobowiązań czy kosztów można ograniczyć lub chwilowo z nich zrezygnować. Obowiązek spłaty istniejących w tej sprawie zobowiązań nie oznacza, że muszą być one uregulowane jednorazowo. Przepisy przewidują możliwość zastosowania ulgi w formie rat. W ocenie organu odwoławczego wniosek skarżącej o umorzenie części należności ewentualnie rozłożenie należności na raty , jako złożony po wydaniu decyzji o odmownym załatwieniu wniosku o umorzenie całości nienależnie pobranych świadczeń, będzie podlegał rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. M. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez dokonanie rażąco niesprawiedliwej oceny, że nie zachodzą "szczególne okoliczności" uzasadniające umorzenie nienależnie pobranego świadczenia; przekroczenie granic uznania administracyjnego; podważenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa poprzez nieskorzystanie przez organ II instancji z możliwości rozłożenia świadczenia na raty, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uważa takie rozstrzygnięcie za prawidłowe; art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanki ustawowej w postaci wystąpienia "uzasadnionych okoliczności" dotyczących sytuacji rodziny. Zdaniem skarżącej podjęta przez organ decyzja w sposób rażący przekracza granice uznaniowości. Organ z jednej strony wskazuje na splot okoliczności, które postawiły skarżącą w bardzo trudnej sytuacji życiowej, po czym zupełnie bezpodstawnie uznaje, że te okoliczności nie są w żaden sposób szczególne i odmawia skarżącej przyznania ulgi. Odnosząc się do orzeczeń sadów administracyjnych skarżąca podała, że osiąganie dochodu poniżej tzw. kryterium dochodowego w większości przypadków może wskazywać na zasadność czy wręcz konieczność zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. - także z tego względu, że niecelowe jest z jednej strony udzielanie stronie, będącej w trudnej sytuacji materialnej, wsparcia pomocowego ze środków publicznych, a z drugiej strony ściąganie od niej należności z tytułu nienależnego świadczenia. Nie oznacza to jednak, że uzyskiwanie dochodów powyżej tzw. kryterium dochodowego automatycznie wyklucza możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. "Szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to różnego rodzaju szczególne sytuacje, które mogą uprawniać do umorzenia należności w całości lub części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty. Takimi szczególnymi okolicznościami mogą być z jednej strony np. wypadki losowe - wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale może być to także splot różnych bardziej prozaicznych okoliczności życiowych, powodujących, że w swym całokształcie złożą się na "szczególne okoliczności". Skarżąca wskazała także, że organ pominął fakt, że wniosek o umorzenie świadczenia dotyczył maja, czerwca i lipca 2016r. (w kwocie po 153 zł/mc, tj. łącznie 459 zł). Tymczasem mąż skarżącej zmarł w dniu 23.07.2016r., a zatem kwota nienależnego świadczenia winna być zwrócona tylko proporcjonalnie - włącznie za okres od 24.07 do 31.07.2016r., a skarżąca - jako żona zmarłego- miała prawo do pobrania zasiłku do dnia 23.07.2016r. Okoliczność, że organ wypłacił świadczenie z opóźnieniem w dniu 25.07.2016r. powinna być w tym przypadku wzięta pod uwagę na korzyść skarżącej. Skarżąca podniosła, że wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym organ administracji nie jest związany treścią wniosku zobowiązanego do zwrotu świadczeń rodzinnych, lecz może samodzielnie dokonać oceny, czy należność należy umorzyć w całości czy też w części, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć termin płatności. Zatem organ II instancji postąpił nieprawidłowo, nie zajmując się wnioskiem skarżącej, w którym wniosła ona o umorzenie w części należności podlegającej zwrotowi ewentualnie o rozłożenie należności podlegającej zwrotowi na raty miesięczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty można podzielić. Organ odwoławczy, w myśl wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartych w wyroku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 658/17, przed wydaniem decyzji - zlecił organowi pierwszej instancji - w trybie art. 136 k.p.a.- przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą skarżącej umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. z .2017, poz.1952 ze zm., dalej zwanej "ustawą" ), organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzje wydane w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy są decyzjami wydawanymi w warunkach tak zwanego uznania administracyjnego. Organ musi ocenić zaistniały w sprawie w stan faktyczny i przesądzić, czy zostały spełnione przesłanki uprawniające do udzielenia stronie wskazanej ulgi, przy czym swe stanowisko ma obowiązek w sposób przekonujący uzasadnić. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, o jakich mowa w przywołanym powyżej przepisie. Choć stanowisko swe w tym zakresie przedstawił w obszernym uzasadnieniu , nie można – zdaniem Sądu – uznać, by było ono przekonujące. Podkreślenia wymaga, że "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" mogą być zarówno sytuacjami nadzwyczajnymi, wywołanymi -przykładowo - kląskami żywiołowymi czy jakimiś innymi tragicznymi w skutkach wydarzeniami, a mogą one wynikać też ze splotu nieraz prozaicznych zdarzeń i czynników powodujących, że sytuacja konkretnej rodziny czy osoby może być uznana za szczególną. W niniejszej sprawie organ odwoławczy parokrotnie wskazuje w treści uzasadnienia wydanej decyzji na to, że skarżąca znalazła się w bardzo trudnej sytuacji spowodowanej ciężką chorobą męża, zakończoną jego śmiercią. Organ wskazuje, że sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem wywarła bardzo niekorzystny wpływ zarówno na stan jej zdrowia, jak też na jej sytuację majątkową, bowiem skarżąca, by podołać wzmożonym wydatkom, musiała się zapożyczyć. Organ odwoławczy akcentuje, że sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca, obciążała budżet rodziny, wiązała się z nakładami finansowymi , a przede wszystkim obciążyła ją fizycznie i psychicznie. Mimo tych eksponowanych przez organ odwoławczy okoliczności stanął on jednak na stanowisku, że sytuacja skarżącej nie jest szczególna, bowiem posiada ona stosunkowo wysokie dochody, kwota do zwrotu nie jest wysoka , niektóre zobowiązania czy koszty skarżąca może ograniczyć , a jej zły stan zdrowia nie został potwierdzony orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Z argumentacją taką, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Sytuacja skarżącej została spowodowana zdarzeniem losowym, jakim była bardzo ciężka choroba jej męża, zakończona jego zgonem. Długotrwała opieka nad ciężko chorą osobą nie pozostała obojętna dla zdrowia skarżącej i spowodowała konieczność zadłużenia się. Stanowisko organu akcentującego ten aspekt sytuacji skarżącej pozostaje w wyraźnym dysonansie do ostatecznego stanowiska - popartego argumentacją dotyczącą kwestii finansowych i brakiem orzeczenia o niepełnosprawności - że sytuacja skarżącej nie jest szczególna. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że jedynie orzeczenie o niepełnosprawności uzasadnia stanowisko, że ponoszenie wydatków na rehabilitację i leki można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie wskazał przy tym, dlaczego jedynie orzeczenie o niepełnosprawności uznał za decydujące dla rozstrzygnięcia o "szczególnie uzasadnionych okolicznościach" , wobec czego stwierdzenie takie uznać należy za arbitralne. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy nie kwestionuje , że skarżąca jest osobą schorowaną. Organ odwoławczy ponadto w uzasadnieniu decyzji sam zauważył, że skarżącej pozostaje do dyspozycji miesięcznie jedynie kwota 100 zł. Nie wskazał przy tym, z jakich to wydatków skarżąca może i powinna zrezygnować, by móc wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organ odwoławczy jest też niekonsekwentny w prezentowanym przez siebie stanowisku , bowiem uznając za niemożliwe umorzenie należnej kwoty sugeruje, że możliwe jest zastosowanie ulgi w postaci rozłożenia należnej kwoty na raty. Tymczasem przepis art. 30 ust. 9 ustawy przewiduje takie samo kryterium oceny możliwości zastosowania wszystkich ulg – umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty - i kryterium tym są właśnie szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego należy uznać za nieprzekonujące i wewnętrznie sprzeczne, co dyskwalifikuje decyzję wydaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W zaistniałym stanie rzeczy bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje stanowisko organu odwoławczego , że wniosek skarżącej o umorzenie części należności lub rozłożenie ich na raty, złożony po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, powinien być rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Skoro organ odwoławczy nie uznał, by zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny ( niezależnie od zaprezentowanych powyżej niekonsekwencji w uzasadnieniu swego stanowiska), nie mógł też wiążąco rozważyć umorzenia części należności lub rozłożenia należności na raty. Jednak w przypadku zajęcia odmiennego stanowiska rozważenie takiej możliwości uznać należałoby za celowe. Nie można zgodzić się natomiast z zarzutem skargi, że organ powinien mieć na uwadze, że kwota nienależnego świadczenia powinna być przez skarżącą zwrócona jedynie za okres od 24 lipca 2016 r., czyli od dnia następującego po dniu śmierci jej męża, nie zaś także za okres, w którym świadczenie pobrane przez skarżącą mu przysługiwało. Kwestia uznania kwot wypłaconych skarżącej za świadczenie nienależnie pobrane została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia 8 listopada 2016 r., w której określono też wysokość kwoty należnej do zwrotu. W tej sytuacji nie jest możliwe obecnie uznanie, że kwota nienależnie pobranego świadczenia jest inna, niż określona wskazaną decyzją. Mając na uwadze powyższe Sąd, stojąc na stanowisku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję. Zauważyć należy, że w przedstawionych sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest części dokumentów, które powinny się w nich znajdować. W piśmie organu pierwszej instancji z dnia 5 marca 2018r., w którym wymieniono i opisano dokumenty zgromadzone w toku dodatkowego postępowania, zleconego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. wskazano , że dokumenty te dołączono w formie załączników; mimo to brak ich w aktach administracyjnych. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej organ odwoławczy dołączy do akt administracyjnych dokumenty , wymienione we wskazanym piśmie organu pierwszej instancji, a przy wydaniu decyzji weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, uzasadniając w sposób prawidłowy swoje rozstrzygnięcie.